II SA/Ke 267/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. Sp. z o.o. w K. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 267/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. D. i L. T. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunków zabudowy nieruchomości o nr ewid. działek 224 i 243 obręb 10110016, położonych w K. przy ul. S. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic gospodarczych na pomieszczenia klubu muzycznego w istniejących budynkach mieszkalno-usługowych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że we wniosku A. Sp. z o.o. w K. z dnia 29 czerwca 2005 r., uzupełnionym w dniu 2 listopada 2005 r. określono zamierzenie inwestycyjne jako zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic w budynku kamienicy na potrzeby klubu muzycznego ze sprzedażą napojów alkoholowych - zmiana obejmuje zmianę pomieszczeń handlowych na sale klubowe i potrzebne pomieszczenia WC, barek z zapleczem oraz szatnię; zmianę pomieszczeń magazynowych piwnic na sale klubowe; wykonanie dodatkowego wyjścia z klubu w piwnicy do piwnicy kamienicy sąsiedniej (przebudowa i poszerzenie schodów). Stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5. Organ odwoławczy uznał, że stosownie do dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć działkę posiadającą wspólną granicę z działką objętą wnioskiem. Wskazanie przez organ I instancji funkcji usługowej budynków na działkach objętych wnioskiem inwestorskim oraz na działkach położonych w obszarze analizowanym jako przesądzające o kontynuacji funkcji uznać należy, zdaniem organu odwoławczego jako nietrafne w aspekcie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1. Dlatego organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji wykazującego, że o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. klubu muzycznego świadczy funkcja usługowa typu: sklepy, gabinety lekarskie i salony fryzjerskie, które znajdują się w budynku nr 77 położonym na działkach będących terenem inwestycji. Nie podzielił także stanowiska, że na kontynuację funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje budynek hotelu oznaczony nr 78, w parterze którego znajduje się restauracja, kawiarnia, zaś na kondygnacjach powyżej hotel. Podkreślił, że budynek hotelu nie sąsiaduje z terenem inwestycji, gdyż oddzielony jest pasem drogi, a ponadto podstawową funkcją tego budynku przyjętą już na etapie jego realizacji są usługi hotelowe, nie zaś budynek mieszkalny, do którego wprowadzono usługi uciążliwe w trakcie użytkowania. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), od spełnienia których uwarunkowane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że działalność rozrywkowa (muzyczna) klubu oraz urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne będą powodowały emisję hałasu do środowiska. Według autora analizy przeprowadzonej w toku postępowania przed organem I instancji można przyjąć, iż hałas emitowany przez klub do otoczenia zewnętrznego będzie znacznie wytłumiony przez konstrukcję budynku i emisja hałasu nie powinna przekraczać wartości dopuszczalnej. Jednak należy, zdaniem Kolegium uznać, że projektowana zmiana funkcji pomieszczeń piwnic budynku na klub muzyczny wiąże się z emisją dużej ilości hałasu do środowiska zewnętrznego w porze nocnej. Klub muzyczny, którego elementem nierozłącznym jest głośna muzyka w żadnej mierze nie może stanowić kontynuacji istniejącej funkcji cytowanych usług. Prowadzenie usług uciążliwych dla środowiska w piwnicach budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne wpływałoby na ograniczenie wykonywania ich praw własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniósł inwestor A. Sp. z o.o. w K., zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), - art. 7, art. 8, art. 10, art. 89 § 2 i art. 107 § 2 i 3 kpa, i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że stosując prawidłowo zacytowane w niej przepisy organ odwoławczy zastosował ich interpretację sprzeczną z zasadami wykładni werbalnej, jak również z ratio legis unormowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący kwestionuje przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", która nie jest tożsama z pojęciem "nieruchomości sąsiedniej", posiadającej przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 działką sąsiednią dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Przyjęte przez organ odwoławczy rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" wyklucza możliwość prawidłowego ustalenia funkcji dominującej w obszarze analizowanym. Skarżący kwestionuje także stanowisko organu odwoławczego, że o kontynuacji funkcji projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego (klubu muzycznego) nie świadczy funkcja usługowa tego typu jak sklepy, gabinety lekarskie, salony fryzjerskie, hotel z restauracją i kawiarnią. W analizowanym obszarze dominującą jest funkcja usługowa, a nie mieszkalna. Kamienica, w której ma być realizowana inwestycja położona jest w ścisłym centrum miasta. W każdym większym mieście w Polsce w centrum miasta usytuowane są puby, dyskoteki, kluby muzyczne, restauracje i inne lokale rozrywkowe. Centrum nie może pełnić funkcji jedynie mieszkaniowej. Skarżący podniósł, że argument SKO przemawiający przeciwko ustaleniu warunków zabudowy polegający na znacznej emisji hałasu wiążącego się z działalnością klubu muzycznego w porze nocnej został oparty na własnej wiedzy tego organu, przy kwestionowaniu ustaleń i wniosków biegłego. Samorządowe Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na wstępie należy podnieść, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie dnia 29 czerwca 2005 r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzji o warunkach zabudowy wymagają przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bądź jego części, o ile polegają na prowadzeniu budowy albo innych robót budowlanych. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jedną z przesłanek jest zatem zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji przewidziana w tym przepisie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dająca się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można zatem uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Sąd nie podziela także rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej", które zostało przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skłania się ono w kierunku bardzo ścisłego jego rozumienia, co nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu tego przepisu. Zdaniem Sądu wykładnia językowa nie wyjaśnia, czy działka sąsiednia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to działka granicząca z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy też działka pobliska, która pozbawiona jest wprawdzie wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem, lecz znajduje się w pewnym obszarze, który winien być brany pod uwagę z uwagi na wpływ tej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W takim ujęcie działki sąsiedniej należy rozważyć pojęcie sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a nie tylko ograniczającą się do bezpośredniego sąsiedztwa. Tak rozumiane pojęcie działki sąsiedniej znajduje oparcie zarówno w wykładni celowościowej, jaki i systemowej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd prezentowany w Komentarzu do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, (str. 495-496). Istotą bowiem art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania wg działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania wg działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju co już istniejące. Tak rozumiane pojęcie sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zagospodarowania prowadziłoby do tworzenia enklaw, na terenie których lokalizowane byłyby np. same stacje paliw, domy pogrzebowe, parkingi, sklepy, natomiast pozostały teren pozbawiony byłby możliwości takiej lokalizacji, jeżeli nie posiadałby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bliskie pojęciu działka sąsiednia jest pojęcie nieruchomość sąsiednia użyte w art. 144 kc, które wprawdzie nie zostało zdefiniowane także w tym przepisie, jednak doktryna prawa cywilnego sprowadza go do nieruchomości graniczącej, uznając że działką sąsiednią jest każda nieruchomość znajdująca się w zasięgu oddziaływania immisji (S. Rudnicki Komentarz do kc. Księga II. Własność i in. prawa rzeczowe. Wyd. 5, str. 65; Z. Gordon i in. Kodeks cywilny z komentarzem. WP. W-wa 1989 r., str. 142). Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, która nie sprowadza się do możliwości lokalizowania na określonym terenie tylko takich inwestycji jak na działkach graniczących z tym terenem. Realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja działki sąsiedniej jako położonej w pobliżu, a nie działki graniczącej. Tak rozumiane pojęcie "działki sąsiedniej" powoduje potrzebę ustalenia w sprawie niniejszej, czy inwestycja skarżącej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy faktycznie istniejącej na sąsiednich działkach, skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie może być rozumiany jako zakładający kontynuację zamiaru inwestycyjnego zgodnie z istniejącą zabudową. Nie wyjaśnienie tej okoliczności przez organ odwoławczy z uwagi na przyjęte pojęcie działki sąsiedniej oznacza naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a"i "c", art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie złożone w sprawie odwołania organ odwoławczy oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyprowadzi stosowne wnioski, mając na uwadze wskazaną interpretację pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela wyrażone w skardze stanowisko, że o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego tzn. klubu muzycznego świadczy funkcja usługowa typu sklepy, gabinety lekarskie, salony fryzjerskie, kawiarnia i restauracja, hotel, co organ winien mieć także na uwadze. Nie można przecież uznać, że taki obiekt jak klub muzyczny może być realizowany jedynie obok już istniejącego klubu muzycznego, tworząc szereg takich obiektów. Ponadto organ odwoławczy winien ocenić znajdującą się w aktach sprawy "charakterystykę parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące wpływ zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na środowisko" zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli uznaje go za dowód w sprawie (art. 84, 86, 75 i nast.). Sąd podziela zarzut skargi, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu w kwestii hałasu, dokonane wbrew temu opracowaniu narusza te przepisy.