II SA/Wr 393/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi L. Z. na decyzję D. Lekarza Weterynarii we W. z dnia 12 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania strony skarżącej do usunięcia uchybień ustalonych w protokole gospodarstwa pozyskującego mleko Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 20 lipca 2006 r. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 25 lutego 2005 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. z/s w B. K. - powołując się na art. 3 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. Nr 33, poz. 287); art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz.U Nr 33, poz. 288); art. 104 k.p.a. - zobowiązał L. Z. do usunięcia uchybień ustalonych w protokole SPIWET - [...] z dnia 16 lutego 2005 r. w terminie do dnia 25 maja 2005r. Pouczył również stronę, że niewykonanie w określonym terminie zobowiązań wynikających z decyzji skutkować będzie zakazem umieszczania na rynku mleka surowego pozyskiwanego w gospodarstwie. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzony ww. protokołem z kontroli sanitarnej stan sanitarny w gospodarstwie i ustalone zaniedbania stanowią naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz przetworów mlecznych (Dz.U. Nr 188, poz. 1949). Ze względu na zdrowie ludzkie zaniedbania sanitarne winne być usunięte w terminie podanym w decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył L. Z., kwestionując przede wszystkim termin w którym został zobowiązany do usunięcia ustalonych uchybień. Wskazywał, że ze względu na okres zimowy nie może prowadzić jakichkolwiek prac remontowych w obiektach gospodarczych oraz, że uzyskując w skupie za litr mleka około 50 gr, nie jest w stanie modernizować gospodarstwa. Dlatego zwrócił się do pomoc finansową do ARiMR, jednak z tego źródła ewentualne środki może uzyskać w czerwcu lub lipcu. D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, decyzją z dnia 12 kwietnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Na uzasadnienie organ podał, że odwołanie nie może być uznane za uzasadnione, gdyż czynności związane z przygotowaniem do akcesji z UE były realizowane przez podmioty na długo przed faktyczną datą akcesji (1 maja 2004 r.). Odwołujący się podjął zaś działania dopiero począwszy od lutego 2005 r. Organ zauważył również, że skoro strona nie była w stanie spełnić minimalnych wymagań weterynaryjnych, mogła - w terminie do dnia 31 marca 2004 r. - złożyć do właściwego powiatowego lekarza weterynarii, wniosek o wpisanie na listę gospodarstw produkujących mleko surowe niespełniających wymagań weterynaryjnych. Stan sprawy wskazuje jednak, że zobowiązany takiego wniosku w ogóle nie złożył. Inspekcja weterynaryjna ma ustawowy obowiązek podejmowania działań w celu ochrony zdrowia ludności i w tym kontekście decyzja odpowiada prawu i powinna ostać się w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. Z. podnosił argumentację rozbudowaną, lecz w głównych motywach zbieżną z argumentacją zawartą w odwołaniu. Skarżący kwestionował zatem ustalony decyzją termin w którym miał usunąć stwierdzone nieprawidłowości wskazując na trudną sytuację finansową, konieczność oczekiwania na pomoc ze środków unijnych oraz niemożność prowadzenia prac remontowych w okresie zimowym. Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2005 r. zakwestionował procedurę zbierania przez powiatowego lekarza weterynarii wniosków o przyznanie tzw. okresu przejściowego, uznając, że odbiega ona rażąco od reguł prawa i podniósł, że wypełnił konieczny wniosek i oddał go, wspólnie z innymi rolnikami, pracownikowi podmiotu skupującego mleko i nie wie dlaczego wniosek nie dotarł do właściwego organu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że od dnia 1 maja 2004 r. wszystkie gospodarstwa hodowlane muszą spełniać wymagania dotyczące stanu zdrowia zwierząt, higieny udoju i obchodzenia się z mlekiem surowym. Postanowienia Traktatu Akcesyjnego przewidują jednak funkcjonowanie gospodarstw niespełniających niektórych wymagań weterynaryjnych, którym na mocy decyzji powiatowego lekarza weterynarii przyznano tzw. okres przejściowy (najpóźniej do końca 2006 r.) na osiągnięcie wymaganego standardu. Przedstawiono również procedurę wydawania ww. decyzji i stwierdzono, że gospodarstwo skarżącego z niewidomych przyczyn nie zostało poddano procedurze sprawdzającej, a również sam zainteresowany nie złożył wniosku o przyznanie okresu przejściowego. Skarga nie jest zatem zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, konieczność zastosowania art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że decyzja administracyjna składa się przede wszystkim z dwóch istotnych elementów: osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, gdyż żadna z nich nie może oddzielnie istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 k.p.a., a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. W judykaturze przyjmuje się, że rozstrzygnięcie decyzji jest jej kwintesencją, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01, LEX nr 81816). Dlatego w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się wymóg formułowania zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 482). W żadnej mierze wymogu tego nie spełnia decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, skoro w jej rozstrzygnięciu nie określono konkretnie, do usunięcia jakich uchybień strona została zobowiązana , a odesłano w tym zakresie do protokołu z kontroli z dnia 16 lutego 2005 r, który nawet nie stanowi integralnej części decyzji. Wskazać zatem należy, że ze względu na szczególną rangę i znaczenie dla stosunku administracyjnoprawnego, rozstrzygnięcia powinno być sformułowane w taki sposób aby wynikało z niego jednoznacznie jaki obowiązek został nałożony na stronę. Należy go zatem wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rzeczą organu wydającego decyzję jest zatem ustalenie konkretnych obowiązków (dotyczących usunięcia konkretnych uchybień) przez podanie czynności jakie powinien wykonać adresat decyzji. Za niedopuszczalne natomiast należy uznać przerzucanie na adresata decyzji konieczności odczytania tych obowiązków z treści protokołu z kontroli, który stanowi dowód w sprawie. Taki sposób sformułowania rozstrzygnięcia oznacza też, że utrzymania w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, praktycznie jest niewykonalna, gdyż nie został właściwie oznaczony obowiązek strony. Dodać należy, że w tym zakresie doszło jednocześnie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, co oznacza, że to decyzja winna całościowo rozstrzygać o prawach i obowiązkach stron. Tę zasadę narusza zatem odwołanie się do innego dokumentu, chyba, że przepis szczególny zakłada taką możliwość. Za dopuszczalne jedynie można uznać, uczynienie takiego dokumentu integralną częścią decyzji, co w rozpoznawanej sprawie nie miało jednak miejsca. Warunkiem jest jednak aby dokument ten jasno i precyzyjnie określał obciążające stronę obowiązki. Drugi istotny element decyzji - uzasadnienie - służy zaś do wyjaśnienia rozstrzygnięcia, które stanowi dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Dlatego organy obowiązane są jak najstaranniej wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną decyzji. Przywołany wcześniej art. 107 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji również uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu prawnym organ winien wyjaśnić "podstawę prawną decyzji". Chodzi tutaj o wyjaśnienie dlaczego dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy. W uzasadnieniu faktycznym należy zaś wskazać fakty, które uznane zostały za udowodnione, dowody na których się oparto oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 k.p.a.). Dodać należy, że staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej tego uzasadnienia ( tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., II SA/Lu 629/00; OSP 2002/10/136). Taki wymóg wypływa również z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielenia informacji oraz z zasady przekonywania unormowanej w art. 11 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji, jaka podjęta została w niniejszej sprawie, niewątpliwie wymogów tych nie spełnia. Nie zawiera ona w ogóle uzasadnienia faktycznego zaś lakoniczne i ogólnikowe, jednozdaniowe odwołanie się do bliżej niewymienionych przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka i produktów mlecznych, nie odpowiada kryteriom uzasadnienia prawnego. Pomimo tych oczywistych i istotnych uchybień, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zastosowanie zatem znajduje w tym przypadku stanowisko, że jeżeli organ drugiej instancji nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85, powołany w B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 537). Działaniem swoim organ odwoławczy naruszył również podstawowe dyrektywy płynące z zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Oznacza to, że strona która skorzysta z odwołania ma prawo oczekiwać, że jej sprawa - rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji - zostanie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia ponownie rozpoznania i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem - zgodnie z przyznanymi art. 138 k.p.a. kompetencjami - do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Ciąży na nim zatem obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymogami określonymi w art 107 § 3 k.p.a. Jak jednak wynika z akt sprawy, organ ten nie wywiązał się z tych ustawowo nałożonych obowiązków. Nie dostrzegł bowiem i nie usunął wskazanych wyżej uchybień decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też nie odniósł się w dostateczny sposób do podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego terminu w którym skarżący miał wykonać nałożony obowiązek. Z uzasadnienia decyzji nie wynika zatem, dlaczego organ uznał za zasadne wykonanie tych obowiązków akurat w trzymiesięcznym terminie (czy decydowały o tym konkretne normy czy też uznanie organu) i z jakich względów uznał, że - pomimo wniosków strony - nie ma możliwości zmiany tego terminu. Powyższych wątpliwości dostatecznie nie wyjaśnia prezentowanie w uzasadnieniu stanowisko, że strona zbyt późno podjęła działania związane z dostosowaniem gospodarstwa do wymogów unijnych oraz, że nie złożyła wniosku o przyznanie tzw. "okresu przejściowego". Jest to bowiem argumentacja, która przemawia w ogóle za koniecznością podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia, ale nie wyjaśnia kwestii terminu ustalonego dla usunięcia uchybień. Dodatkowo organ nie zwrócił uwagi, że skoro decyzji pierwszoinstancyjnej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, to wobec faktu podjęcia ostatecznej i wykonalnej decyzji dopiero w dniu 12 kwietnia 2005 r., ustalony w decyzji trzymiesięczny termin, uległ praktycznie skróceniu o ponad połowę. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wbrew nakazom wynikającym w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie - zgodnie z art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.