VI SA/Wa 660/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego Rady Izby Notarialnej w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Izby Notarialnej w B. wniosła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie powołania J. W. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B.. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu 24 marca 2005 r. wpłynął do Ministra Sprawiedliwości wniosek uczestnika postępowania J. W. o powołanie go na stanowisko notariusza oraz wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w B.. Z załączonych do wniosku dokumentów wynikało, że kandydat ukończył wyższe studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w T. w dniu 30 kwietnia 1986 r. uzyskując tytuł magistra prawa. Po ukończeniu studiów, w latach 1987 - 1991 odbywał aplikację adwokacką przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w B. i w dniu [...] listopada 1991 roku został wpisany na listę adwokatów. Od stycznia 1992 roku zawód adwokata wykonywał w Zespole Adwokackim Nr [...] w B., zaś od maja 1995 roku w indywidualnej Kancelarii Adwokackiej . W okresie do 1991 r. do 22 stycznia 2004 r. wykonywał zawód adwokata na terenie Izby Adwokackiej w B., następnie zaś na terenie Izby Adwokackiej w B. z siedzibą Kancelarii w W.. Do wniosku J. W. dołączył opinię wystawioną przez Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B., z której wynikało, że zawód adwokata na terenie Izby B. wykonywał sumiennie i z dużym zaangażowaniem. Nie było w stosunku do niego prowadzone żadne postępowanie dyscyplinarne. Jest ceniony w środowisku adwokatów, koleżeński i uczynny. Rada Izby Notarialnej w B., po przeprowadzeniu rozmowy z kandydatem, uchwałą NR [...] z dnia [...] września 2005r. negatywnie zaopiniowała wniosek J. W. o powołanie na stanowisko notariusza podnosząc, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, bowiem spełnia jedynie wymogi formalne, o jakich mowa w ustawie Prawo o notariacie, natomiast nie ma odpowiedniego poziomu wiedzy i kwalifikacji koniecznych do należytego zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Odnośnie natomiast proponowanej siedziby kancelarii notarialnej Rada stwierdziła, że nie widzi potrzeby utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w B., gdyż zapotrzebowanie na usługi notarialne w tym mieście jest w pełni zaspokojone. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Sprawiedliwości powołał J. W. na stanowisko notariusza i wyznaczył mu siedzibę kancelarii notarialnej w B.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 10 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. J. W. spełnia wszystkie te wymogi, w tym także wymóg, o którym mowa w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, a więc wymóg posiadania nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, gdyż w okresie wykonywania zawodu adwokata nie toczyło się przeciwko kandydatowi żadne postępowanie dyscyplinarne, a Wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w B. wyraził pozytywną opinię o jego osobie. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują z kolei możliwości weryfikowania w jakiejkolwiek formie przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza osoby spełniającej warunki formalne określone w ustawie. Odnośnie natomiast wyznaczonej siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości stwierdził, że uważa za celowe utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w B., gdyż z danych statystycznych za pierwsze półrocze 2005 r. wynika, że na jednego notariusza przypadało w tym mieście średnio około 89 aktów miesięcznie. Powyższe dane świadczą więc o dużym zapotrzebowaniu mieszkańców tego miasta na usługi notarialne. Podkreślił też, że lokal zaproponowany prze kandydata na siedzibę kancelarii notarialnej został zaopiniowany pozytywnie, jako odpowiedni na ten cel. Rada Izby Notarialnej w B. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę jedynie fakt spełnienia przez kandydata warunków formalnych uprawniających do powołania na stanowisko notariusza, natomiast pominął fakt niewystarczającego przygotowania merytorycznego kandydata do wykonywania tego zawodu. Przeprowadzona rozmowa z kandydatem dowodzi natomiast, że wiedzę prawniczą zainteresowanego, z zakresu niezbędnego do wykonywania zawodu notariusza, należy ocenić poniżej przeciętnej. W takiej sytuacji wzgląd na bezpieczeństwo obrotu i interes Państwa winien więc mieć pierwszeństwo nad interesem indywidualnym, co z kolei powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Zarzucono też, że wyznaczając kandydatowi siedzibę kancelarii notarialnej w B. Minister Sprawiedliwości pominął fakt, że trzech asesorów notarialnych zatrudnionych na terenie B. niedługo złoży wnioski o powołanie na stanowisko notariusza. Ponadto z danych statystycznych, którymi dysponuje Rada za I półrocze 2005 r. wynika, iż średnio miesięcznie w B. sporządzane są 62 akty notarialne, a nie jak przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 89 aktów. Minister Sprawiedliwości rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. o powołaniu J. W. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej kancelarii w Białymstoku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że od czasu wydania poprzedniej decyzji nie wystąpiły w sprawie żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby jej uchylenie lub zmianę. Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że kandydat spełnia wszystkie wymogi do powołania na stanowisko notariusza określone w ustawie Prawo o notariacie, a w szczególności jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Podkreślił też, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niezasadny również w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej, gdyż bliska perspektywa powołania na stanowisko notariuszy w B. trzech asesorów notarialnych, nie może mieć wpływu na treść decyzji. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że średnia ilość aktów notarialnych sporządzanych miesięcznie przez b. notariuszy wynosi 62, gdyż w tym zakresie istnieje jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że celowość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej nie jest kryterium przewidzianym w ustawie Prawa o notariacie. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie art. 11 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 7, 15, 77 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że kandydat na stanowisko notariusza musi być nieskazitelnego charakteru. Na organie administracji ciąży natomiast obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a więc przeprowadzenia także dowodów z urzędu w celu ustalenia, czy kandydat spełnia tę przesłankę. Według strony skarżącej Minister nie dopełnił tego obowiązku, gdyż nie ocenił kandydata pod kątem wypełnienia przesłanki nieskazitelności charakteru w okresie, kiedy wykonywał on zawód adwokata w Okręgu Izby Adwokackiej w B., a także pominął fakt, że kandydat został skreślony z listy adwokatów Izby B. dopiero uchwałą z dnia [...] listopada 2004 r. Analiza postępowania kandydata w okresie kiedy wykonywał zawód w Okręgu Izby Adwokackiej w B. wskazuje natomiast na to, że nie spełnia on przesłanki nieskazitelnego charakteru. Ponadto o niespełnieniu prze kandydata przesłanki nieskazitelnego charakteru świadczy także to, że od ośmiu miesięcy zalega on z zapłatą składki korporacyjnej na rzecz Okręgowej Rady Adwokackiej w B.. Do skargi załączono kopię pisma Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia 21 lutego 2006 r., z którego wynika, że przeciwko J. W. prowadzone były postępowania wyjaśniające przed Dziekanem Rady Adwokackiej w wyniku, których trzykrotnie otrzymał karę upomnienia. Ponadto załączono kopię pisma Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia 23 lutego 2006 r., z którego wynika, że J. W. od 8 miesięcy nie opłaca składki korporacyjnej. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, że J. W. spełniał wszystkie wymogi określone w ustawie Prawo o notariacie do powołania na stanowisko notariusza. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości znajdująca się w zebranym w sprawie materiale dowodowym opinia Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B. była wystarczającą podstawą do uznania, że kandydat spełnia wymóg nieskazitelności charakteru oraz daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Rada Izby Notarialnej w B. zgłaszała natomiast w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia jedynie do wiedzy prawniczej kandydata z zakresu niezbędnego do wykonywania zawodu notariusza uznając, iż jest to przesłanka do stwierdzenia, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Podkreślono też, że dołączone do skargi pisma Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B. oraz Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B. nie potwierdzają prowadzenia przeciwko kandydatowi żadnego postępowania dyscyplinarnego, a informują jedynie o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym przed Dziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej w B.. Zaskarżona decyzja nie narusza więc ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponadto bezpodstawny i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Rada Izby Notarialnej w B. ustosunkowując się w piśmie z dnia 20 lipca 2006 r. do odpowiedzi na skargę podtrzymała zarzuty zawarte w skardze stwierdzając, że przeciwko kandydatowi toczyły się liczne postępowania dyscyplinarne, a potwierdzeniem tego są dokumenty znajdujące się w jego aktach osobowych prowadzonych przez organy samorządu adwokackiego. Wynika z nich nie tylko fakt prowadzenia postępowań wyjaśniających, ale także wszczęcia postępowań dyscyplinarnych przeciwko kandydatowi. Ponadto, zdaniem Rady, aktualne brzmienie art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie wskazuje, że zarówno organ powołujący, jak i organ opiniujący mają kompetencję w zakresie merytorycznej weryfikacji kandydata do zawodu notariusza, niezależnie od spełnienia przesłanek czysto formalnych przewidzianych w ustawie. Zarzucono ponownie, że Minister Sprawiedliwości nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy kandydat na notariusza posiada kwalifikacje do pełnienia funkcji notariusza. Jednocześnie Rada stwierdziła, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. był wynikiem omyłki pisarskiej, wobec czego nie podtrzymuje tego zarzutu. Do pisma tego załączone zostały kopie orzeczeń Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wymierzenia adwokatowi J. W. kar upomnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. przeprowadził dowód z nadesłanych prze stronę skarżącą dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż organ administracji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, natomiast art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.) stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zgodnie z kolei z § 3 tego artykułu - Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek. Minister Sprawiedliwości rozpoznając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza ma więc obowiązek sprawdzić, czy kandydat spełnia wymogi formalne określone w ustawie Prawo o notariacie do powołania na to stanowisko, w tym także wymóg określony w art. 11 pkt 2 tej ustawy, a więc czy jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmie prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu należy rozumieć zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Nieskazitelność charakteru oznacza takie cech jak, szlachetność, prawość, uczciwość. Są to zatem cech wartościujące konkretną osobę nie w sferze intelektualnej i profesjonalnej, lecz wyłącznie etyczno-moralnej. O posiadaniu tego rodzaju przymiotów mogą świadczyć opinie i okresy dotychczasowego zatrudnienia, aplikacji jak i wymagane rekomendacje. Ocenie winno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1610/00, LEX nr 53475). O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię ... składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie ... "Dotychczasowe zachowanie" oznacza natomiast takie zachowanie, postępowanie, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym, które gwarantuje właściwe wykonywanie zawodu... (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001 r. II SA 725/00 LEX nr 53476). W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości rozpoznając wniosek J. W. o powołanie na stanowisko notariusza nie zbadał w sposób właściwy, czy kandydat spełnia przesłankę z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, gdyż nie dokonał oceny jego postawy etyczno-moralnej i postępowania zarówno w sferze zawodowej, jak i w życiu prywatnym i to w dłuższym okresie czasu. Minister Sprawiedliwości oceniając, czy J. W. spełnia przesłankę z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie oparł się wyłącznie na opinii Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w B. dotyczącej okresu pracy kandydata od 1 kwietnia 2004 r. do 18 marca 2005 r. na obszarze właściwości tej Izby. Minister Sprawiedliwości poddał więc ocenie postępowanie kandydata w sferze zawodowej w bardzo krótkim okresie czasu. Pominął natomiast całkowicie w tej ocenie kilkunastoletni okres pracy kandydata na stanowisku adwokata na obszarze właściwości Izby Adwokackiej w B.. Nie skorzystał też z prawa wglądu do akt osobowych kandydata. Ocena, czy kandydat spełnia warunki niezbędne do powołania na stanowisko notariusza określone w ustawie Prawo o notariacie została więc dokonana przez organ z naruszeniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie wniosek J. W. o powołanie na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości powinien więc ocenić jeszcze raz, po uprzednim zebraniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czy kandydat spełnia przesłankę z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie do powołania na to stanowisko. Minister Sprawiedliwości słusznie natomiast stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania w jakiejkolwiek formie przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza osoby spełniającej warunki określone w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie bowiem podkreślał, że osoby mające kwalifikacje określone w art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, nie mogą być poddawane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. W rezultacie żaden organ, a więc i samorząd notarialny, nie może sprawdzać przygotowania zawodowego profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem, do wykonywania zawodu notariusza, ponieważ w świetle art. 12 Prawa o notariacie spełniają oni wymogi kwalifikacyjne do powołania na stanowisko notariusza (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2001 r. II SA 2593/00). Należy też pamiętać, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, a w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1999 r. II SA 1675/98). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.