II SA/Po 1157/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; oddala skargę. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla B. G. na rozbudowę części ekspedycyjno-chłodniczej w istniejącej ubojni indyków na działce położonej w S. nr [...]. W dniach [...] i [...] czerwca 2001 r. przeprowadzono kontrolę na przedmiotowej działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce wykonywane są roboty budowlane związane z rozbudową zakładu PPH Ubój i Przetwórstwo Indyka J. G.. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. G.. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu (rozbudowa - budynek o wymiarach 42,85 m x 26,80 m wysokości ze stropem 4,60 m). W odwołaniu od powyższej decyzji wskazała, że ustalenia organu pierwszej instancji są błędne, bowiem J. G.. (następca prawny B. G.) dysponuje decyzją z dnia [...]r. zezwalającą na rozbudowę budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, jaka część rozbudowy dokonana została samowolnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. oddalił skargę na powyższą decyzję. W dniu [...] marca 2002 r. J. G. . wniosła o wszczęcie postępowania legalizacyjnego "w celu wydania zezwolenia na budowę obiektu budowlanego w postaci rozbudowy hali obróbki termicznej i wystudzania wędlin oraz hali pakowania i ekspedycji (...) w trybie art. 48 i następne prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 718 z 2003 r.)". W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż obiekt może zostać zalegalizowany, bowiem został wybudowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. J. G.. złożyła część projektu budowlanego i wniosła o zobowiązanie strony do jego uzupełnienia zgodnie z obowiązującymi wymogami, a także zobowiązała się do zapłacenia tzw. opłaty legalizacyjnej, po jej obliczeniu i stosownym wezwaniu. Postanowieniem z dnia [...]2004 r. inspektor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a po ich złożeniu w dniu [...]marca 2005 r. wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu ubojni i przetwórstwa indyka na działce nr ew. gruntu [...] położonej w S. nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]2005 r. uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać samowolnie wybudowanej części obiektu jako istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Osoba pełniąca funkcje kierownika budowy – M. A. - potwierdziła w trakcie pobytu w siedzibie Powiatowego Inspektora w dniu [...] sierpnia 2001 r., iż będąca przedmiotem postępowania rozbudowa zakładu nie jest związana z budową prowadzoną na podstawie decyzji i pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. Również zapisy w dzienniku budowy, który stanowi dowód przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku budowy nie wskazują by dokonano odstępstw. Wskazał przy tym, że organ pierwszej instancji winien zbadać prawidłowość wykonania przez zobowiązaną obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. i rozważyć możliwość zalegalizowania samowolnie rozbudowanej części zakładu uboju i przetwórstwa indyka. Podkreślił, że inwestor powinien zostać zobowiązany do przedłożenia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na J. G.. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] czerwca 2005 r. ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowy zakładu o wymiarach 42,85 m x 26,80 m. Inwestor przedłożył decyzję z dnia 10 listopada 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) ustalił dla J. G. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka na działce nr ew. gruntu [...] położonej w S. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż ustalając opłatę zastosowano odpowiednio przepisy, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy prawo budowlane, przy czym na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stawka opłaty została pięćdziesięciokrotnie podwyższona. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki (s) podwyższonej pięćdziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawkę opłaty (s) ustalono na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132), wskazując, iż zgodnie z art. 2 ust. 4 : ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 z 2004 r., poz. 888) do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, do obliczania opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Skargę na postanowienie z dnia [...]r. złożyła J. G.., która wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyrażające się w przyjęciu, że część zakładu Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "Ubój i Przetwórstwo Indyka" została wybudowana bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę, podczas gdy część tę należy traktować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowy w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie można traktować jako samowoli budowlanej. Nadto, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 77 k.p.a. wzw. z art. 84 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu sztuki budowlanej, celem stwierdzenia charakteru prac budowlanych w postaci spornej rozbudowy zakładu oraz naruszenie art. 143 k.p.a. wyrażające się w pominięciu wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podkreśliła, iż zebrane dowody nie pozwalają na uznanie, iż rozbudowa zakładu stanowi samowolę budowlaną. Wskazała, że wykonując prace budowlane mające na celu postawienie zakładu produkcyjnego, a następnie jego rozbudowę, działała w dobrej wierze, w oparciu o wydane pozwolenie na rozbudowę zakładu. Skarżąca mając pozwolenie na rozbudowę zakładu w sposób istotny przekroczyła projekt budowlany objęty tym pozwoleniem. Tylko samodzielna budowla może być potraktowana jako samowolna budowla i to wyłącznie wówczas, gdy zostanie wybudowana bez wymaganej prawem decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej sporna rozbudowa nie ma charakteru samodzielnej budowli. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy administracji przeprowadziły w niniejszej sprawie dostatecznie staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wystarczająco wnikliwy oceniły zgromadzony materiał dowodowy, wydały trafne postanowienia, które przekonująco uzasadniły. Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonym postanowieniu niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności, konieczności rozpatrzenia całości dowodów i to bez naruszenia granic oceny swobodnej i niewątpliwej, a w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Postanowienie zapadły zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 kpa i 107 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten można jednak zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę W myśl art. 48 ust. 2, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. (art. 48 ust. 4). W myśl art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2) i wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3) oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, przewidziana w art. 48, została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.. Na mocy art. 7 ust. 2 ustawy art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. jest stosowany także do tych obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i przed tym dniem nie zakończono go przez wydanie ostatecznej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie w sprawie dokonanej samowoli budowlanej wszczęte zostało w roku 2001 r. W niniejszej sprawie argumenty strony skarżącej sprowadzały się do twierdzenia, iż nieuprawnione było potraktowanie rozbudowy przedmiotowego budynku jako samowoli budowlanej, a w konsekwencji nieuzasadnione ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości [...]zł. Podstawową kwestią wymagającą rozważenie był zatem problem prawidłowego ustalenia charakteru rozbudowy zakładu uboju i przetwórstwa indyka o część obiektu o powierzchni 42,85 m x 26,80m. Nie ulega kwestii, iż rozbudowa przedmiotowego budynku jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W art. 48 Prawa budowlanego wyraźnie wskazano, że przez samowolę budowlaną należy rozumieć nie tylko budowę obiektu budowlanego, ale i jego części. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. dotyczyła obiektu o wymiarach 13,60 m x 26,80 m (k. 32 i 41 akt administracyjnych pierwszej instancji). Budowa dokonana na podstawie wymienionej decyzji wykonana została zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę i zakończona została w dniu 7 maja 2001 r., co wynika zarówno z dziennika budowy nr 522 (k. 25-29 akt administracyjnych pierwszej instancji) i protokołu z dnia [...] sierpnia 2001 r. zawierającego oświadczenie M. A., pełniącej funkcję kierownika budowy (k. 30 akt administracyjnych pierwszej instancji). W orzecznictwie podkreśla się, iż sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może zostać rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 2399/99 niepubl.) Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że budowa obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. dokonana została zgodnie z prawem. Skoro rozbudowa budynku w ramach wydanego pozwolenia została zakończona, to nie można było - wbrew sugestiom skarżącej - zakwalifikować prac zmierzających do dalszej rozbudowy, jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Takie odstępstwo mogłoby być rozważane tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zostało ono dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. Tymczasem, w niniejszej sprawie, samowolnej rozbudowy dokonano dopiero po ukończeniu legalnej rozbudowy obiektu. Z punktu widzenia prawa rozpoczęcie robót budowlanych w tym zakresie nie miało zatem żadnego związku z dokonaną wcześniej legalnie rozbudową. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, iż rozbudowa budynku dotyczy powierzchni ponad trzykrotnie większej niż ta, której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...]listopada 2000 r., co musi prowadzić do wniosku, iż jest ona nową (niezależną od poprzedniej) inwestycją. Zauważyć też trzeba, iż sama skarżąca składając wniosek z dnia [...] marca 2002 r. "o wszczęcie postępowania legalizacyjnego" przyznała, iż rozbudowa stanowi samowolę budowlaną. Za niezasadny należało przy tym uznać pogląd skarżącej, iż organy administracji winny przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu sztuki i techniki budowlanej, który oceniłby w sposób kategoryczny, czy sporna rozbudowa ma cechy samowoli budowlanej, czy też jest jedynie istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podkreślić bowiem trzeba, iż ocena taka jest oceną prawną i należała do organów nadzoru budowlanego. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. W tej sytuacji - na podstawie art. 49 ust. 1 zobowiązany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Analiza wysokości opłaty prowadzi do konstatacji, iż została ona ustalona zgodnie z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty stanowi zatem iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (art. 59f ust. 1 ). Stawka opłaty (s) - 300 zł - zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) ustalona została na podstawie art. art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2005 r. oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132) . Współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10, zakład uboju i przetwórstwa indyka należy bowiem zaliczyć do kategorii XVIII określonej w załączniku do ustawy (budynki produkcyjne). Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 2,5 (kubatura obiektu - jak wynika z projektu budowlanego zamiennego to [...]m3). W związku z tym organy administracji prawidłowo ustaliły, iż wysokość opłaty legalizacyjnej to [...]zł (50 x 300 x 10 x 2,5 = [...]zł). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1270) Sąd skargę oddalił. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ E.Brychcy