I SA/Wa 2116/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2116/05 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za działkę nr [...] z nieruchomości pn. [...] położoną w W. przy ul. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. podjętą w wyniku rozpatrzenia wniosków A. P., B. P., W. B. i A. B. (uzupełnionych wnioskiem B. U.) spadkobierców M. P. i E. B. odmówiono ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603) za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z nieruchomości pn. [...] położoną w W. przy ul. [...]. Działka ta stanowiąca własność M. P. w [...] części i E. B. w [...] części przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Odmowa ustalenia odszkodowania uzasadniona została tym, iż przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. P. wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu strona wyraziła pogląd, iż w ocenie obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przepisów prawa budowlanego, przedmiotowa działka mogła być uznana jako przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż przez pojęcie "domu jednorodzinnego" rozumiano wówczas budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń. W wyniku rozpatrzenia odwołania i całokształtu sprawy organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że przedmiotowa działka stanowiąca własność M. P. i E. B. przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Zgodnie z art. 215 ust. 2 odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i za działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeśli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ II instancji wskazał, że z zebranego w postępowaniu pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że w dacie wejścia w życie dekretu 26 października 1945 r. nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany. Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wymienioną działkę wystąpili następcy prawni M. P. (zm. [...].02.1979 r.) i E. B. (zm. [...].09.1987 r.). Zdaniem Wojewody [...] z dokonanych ustaleń wynika, iż nieruchomość nie mogła być przeznaczona przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. O przeznaczeniu przedmiotowej działki pod określonego rodzaju zabudowę przed wejściem w życie dekretu tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny plan zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem, obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. wymieniona nieruchomość przewidziana była pod zabudowę zwartą o [...] kondygnacjach i [...] powierzchni zabudowania. Z parametrów określonych w tym planie wynika, że nieruchomość nie mogła być przed dniem 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ podniósł, że wprawdzie przepisy dekretu, ani plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia "domu jednorodzinnego". Jednakże dla wykonania dyspozycji powołanych przepisów ustanowionych dla regulacji spraw odszkodowań za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. domem jednorodzinnym w rozumieniu przepisów prawa lokalowego ustanowionego po wejściu w życie tego dekretu jest budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do [...] m2 lub obejmujący nie więcej niż [...] izb. Organ wskazał, że skoro powierzchnia przedmiotowej działki wynosiła [...] m2, to ze względu na wymagane parametry określone wspomnianym planem zabudowania W. z 1931 r., powierzchnia budynku o [...] kondygnacjach w zabudowie zwartej na gruncie stanowiącym [...] całego obszaru tej działki wynosiłaby znacznie więcej niż [...] m2. Zasady stosowania definicji domu jednorodzinnego, zawartej w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa lokalowego zgodne są z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w niektórych wyrokach np. z dnia 23 listopada i 14 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2193/96 i IV SA 2242/96. Mając powyższe na względzie Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż stosownie do art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. dla ustalenia odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. wymagane jest spełnienie jednocześnie dwu przesłanek tj. możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie wymienionego dekretu oraz pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Brak w tym przypadku spełnienia jednej z omówionych przesłanek świadczy o braku podstaw do ustalenia odszkodowania zarówno w formie pieniężnej jak też w formie działki zamiennej pod budowę domu jednorodzinnego. Zdaniem Wojewody [...] wobec stwierdzenia braku spełnienia jednej z przesłanek organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż spełnienie drugiej przesłanki określonej w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie ma w tym przypadku wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów tej ustawy jest możliwe, gdy obie wymienione w nim przesłanki występują łącznie. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżący wskazał, że w ustawodawstwie powojennym po raz pierwszy pojęcie "domu jednorodzinnego" zostało zdefiniowane w dekrecie z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 52, poz. 326). Następnie problematyka ta była regulowana w dekrecie z dnia 25 czerwca 1954 r. o lokalach w domach spółdzielni mieszkaniowych i w domach jednorodzinnych (Dz. U. Nr 31, poz. 120) oraz w ustawie z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego właściwa interpretacja art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż pojęcie domu jednorodzinnego powinno być rozumiane zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie dekretu. Zgodnie z takim stanowiskiem pojęcie dom jednorodzinny nie zakłada istnienia administracyjnych restrykcji, co do powierzchni domu lub liczby izb. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 1671/97 (Lex Nr 47347), w którym sąd stwierdził, że pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano – budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie. Skarżący podkreślił, że stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA wskazuje, że określony w ogólnym planie zabudowania W. z 1931 r. charakter zabudowy przewidywany dla przedmiotowej działki nie wyklucza budownictwa jednorodzinnego. Pojęcie "zwartej zabudowy z [...] kondygnacjami" mieści w sobie możliwość wznoszenia zarówno budynków wielorodzinnych, jak i jednorodzinnych. Skoro w okresie przed wejściem w życie dekretu określenie "dom jednorodzinny" sprowadzało się do wskazania, iż chodzi o budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez żadnych wymogów dotyczących powierzchni, czy liczby pomieszczeń, to należy uznać, ze plan zabudowania W., który obejmował przedmiotową działkę dopuszczał przeznaczenie jej pod budownictwo jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana jako "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia 8 kwietnia 2003 r. B. U. (spadkobierczyni po E. B.) poparła wniosek złożony w dniu 26 sierpnia 2001 r. przez jej braci A. i W. B. (a także przez B. i A. P.) o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w W. przy ul. [...]. B. U. zamieszkuje w W. i taki adres zamieszkania podała we wniosku z dnia 8 kwietnia 2003 r. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia 6 stycznia 2005 r. strony zostały powiadomione w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i możliwością złożenia wniosków. Zawiadomienie zostało skierowane także do B. U. na adres w W. Pismem z dnia 16 lutego 2005 r. wnioskodawczyni potwierdziła otrzymanie zawiadomienia, a ponadto w aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia jej tego zawiadomienia (k. 95 akt organu I instancji adm.). Jednakże wnioskodawczyni nie została doręczona decyzja organu I instancji. Powyższy brak doręczenia decyzji narusza art. 109 § 1 kpa. Przy czym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią, aby wobec osób zamieszkałych za granicą istniały odstępstwa wobec reguły określonej w art. 109 § 1. Z faktem prawidłowego doręczenia decyzji związane są doniosłe skutki materialne i procesowe, np. możliwość skorzystania z przysługującego stronie prawa odwołania do organu II instancji. Naruszenia przepisu art. 109 § 1 kpa przez organ pierwszej instancji nie dostrzegł organ odwoławczy. W tej sytuacji uznać należy, że przeprowadzona przez ten organ kontrola (przed merytorycznym ponownym rozpoznaniem sprawy co do jej istoty) nie została prawidłowo przeprowadzona. Wobec tego postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skoro bowiem organ I instancji nie dopełnił obowiązku doręczenia decyzji, to nie było uzasadnione utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto zwrócić należy uwagę na kwestie ustaleń organów, które doprowadziły je do stwierdzenia, iż nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), tj. że przedmiotowa działka przed dniem wejścia w życie dekretu nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organy wskazały, że zgodnie z planem zabudowy W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. nieruchomość położona była w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o [...] kondygnacjach oraz [...] powierzchni zabudowania. Jednakże analiza akt sprawy nie pozwala na ocenę, na jakiej podstawie organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w tej właśnie strefie. Z nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. załączników do pisma z dnia 10 lipca 2003 r. (k. 55-58 akt organu I instancji) nie sposób ustalić, w jakiej strefie położona jest działka nr [...]. Na wydruku z planu z 1931 r. (k. 57) nie zostało oznaczone położenie tej działki. Naniesione pod wydrukiem planu odręczne dopiski ołówkiem o treści: [...] oraz dopisek [...], nie mogą stanowić dowodu na okoliczność strefy i obowiązującego w niej sposobu zabudowy. Wobec braku oznaczenia położenia działki na planie nie można ustalić, która ze stref opisanych i oznaczonych kolorami w opisie na karcie 56, ma zastosowanie do spornej nieruchomości. Ogólne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, że określenie strefy oraz sposobu i powierzchni zabudowy wynika z planu zabudowania W. z dnia [...] sierpnia 1931 r., w świetle wyżej wskazanych zastrzeżeń jest nieuprawnione. Poza tym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się na jeden kierunek orzecznictwa NSA w kwestii pojęcia domu jednorodzinnego, podczas gdy w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko odmienne. Powołał się na nie skarżący w odwołaniu, tj. na wyrok NSA z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 (Lex 47347). Organ odwoławczy powinien więc omówić, dlaczego przyjął do rozstrzygnięcia ten, a nie inny kierunek orzecznictwa. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3, 109 § 1, a decyzja organu odwoławczego także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a w tym doręczy decyzję B. U.