II OSK 1852/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 919/06 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 919/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi M. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5 poz. 42 ze zm.) w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 175 poz. 1704) w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz § 9.2 Regulaminu Postępowania Kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych, po rozpoznaniu wniosku M. W. odmówiła nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez przeprowadzania egzaminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawca posiada odpowiednie wykształcenie w zakresie wnioskowanej specjalności, natomiast nie wypełnił obligatoryjnego warunku odbycia pełnego okresu dwuletniej praktyki na budowie odnośnie kierowania robotami budowlanymi oraz okresu praktyki przy sporządzaniu projektów w wymiarze 24 miesięcy. Organ podniósł, iż złożone do akt sprawy "dokumenty potwierdzające odbycie praktyki wykazują istotne braki, wpływające w sposób zasadniczy na rzeczywistą kwalifikację odbytej przez wnioskodawcę praktyki". W ocenie organu praktyka na budowie udokumentowana przez M. W., polegająca m.in. na pełnieniu nadzoru techniczno-budowlanego nie spełnia wymogów wynikających z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Określenie nadzór techniczno-budowlany czy nadzór techniczny i urbanistyczno-budowlany nie może być uznany jako pełnienie samodzielnej funkcji technicznej na budowie, prace w takim charakterze należy traktować jako nadzór inwestorski. Ponadto organ podniósł, iż praktyka odbyta na budowie wykonywana była w ramach zatrudnienia w Urzędzie Miasta w C. Zdaniem organu ponieważ Urząd Miasta należy traktować jako podmiot wypełniający zadania z zakresu administracji państwowej, praktyka wykazana w przedstawionym przez wnioskodawcę zaświadczeniu nie była możliwa w ramach zatrudnienia w Urzędzie Miasta. W ocenie organu wnioskodawca nie wypełniał ponadto przesłanek dotyczących posiadania odpowiedniego wykształcenia w momencie odbywania praktyki przy sporządzaniu projektów. W związku z tym także okres praktyki odbytej w tym zakresie przynajmniej w dużej części nie mógł być zaliczony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 kpa oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż do zaliczenia praktyki na budowie wymagane jest łączne spełnienie kilku przesłanek, a mianowicie osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane musiała pełnić w trakcie praktyki funkcje techniczne na budowie przez okres wskazany w art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, pełnienie tej funkcji powinno odbywać się pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a ponadto cały okres praktyki powinien być zgodny ze specjalnością uprawnień budowlanych, co wynika z § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zdaniem organu treść zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika Miasta w C. wskazuje, że ten ostatni warunek nie został spełniony w przypadku odbytej przez wnioskodawcę praktyki na budowie. Praktyka ta w zaświadczeniu została udokumentowana w 12 pozycjach. Przeprowadzając analizę poszczególnych pozycji zaświadczenia organ wskazał, iż przez cały okres praktyki, w ramach 8 godzinnego dnia pracy wnioskodawca nadzorował lub kierował pracami właściwymi dla specjalności instalacyjnej, drogowej i konstrukcyjno-budowlanej oraz pracami, które nie mają nic wspólnego z branżą budowlaną, np. renowacja zieleni, montaż przęseł ogrodzenia. Zdaniem organu praktyka ta nie odpowiada wymaganiom określonym w § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia, co już jest wystarczającym powodem nie zaliczenia jej do wymiaru praktyki określonego w art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż tylko bliżej nieokreślona część tego wymiaru dotyczyła wykonywania funkcji technicznych na budowie w specjalności instalacyjnej, a sposób dokumentowania tej praktyki nie pozwala na precyzyjne określenie tego wymiaru. Ponadto Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podniosła, iż w zaświadczeniu wymieniono funkcję techniczną kierownika robót budowlanych, jednak dokładna analiza jego treści pokazuje, że okresy praktyki zawodowej objęte poszczególnymi pozycjami pokrywają się ze sobą w części bądź w całości, w niektórych okresach wnioskodawca pełnił funkcje kierownika budowy jednocześnie na 6 budowach, a to zdaniem organu oznacza, że funkcja techniczna sprawowana na budowach wskazanych w zaświadczeniu bardziej odpowiada funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego niż funkcji kierownika budowy. W odniesieniu do praktyki przy sporządzaniu projektów organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie zaświadczenia wydanego przez Biuro Projektowania Inwestycyjnego i Organizacji Budów "[...]" nie jest możliwe ustalenie jej wymiaru, bowiem nie określono dokładnych dat rozpoczęcia i ukończenia praktyki przy poszczególnych projektach, poprzestając jedynie na podaniu miesiąca i roku. Praktyka zawodowa powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu lub świadectwa ukończenia szkoły albo w trakcie zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych. Organ podniósł, iż z dyplomu ukończenia wyższych wieczorowych studiów technicznych wynika, iż wnioskodawca ukończył je w 1981 r. Biorąc pod uwagę, że były to studia zawodowe, a nie magisterskie, zdaniem organu należałoby przyjąć, iż M. W. rozpoczął je w październiku 1977 r., zatem do wymiaru praktyki nie można zaliczyć prac, które miały miejsce przed tą datą, a więc prac wskazanych w zaświadczeniu w pozycjach 1-9. Tym samym okres praktyki projektowej zmniejszyłby się do 18 miesięcy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył M. W., podnosząc m.in. iż zaliczenie do wymiaru praktyki zawodowej praktyki odbytej dopiero po ukończeniu studiów jest nieporozumieniem. Skarżący wskazał, że od 1976 r. pracował w Biurze Projektowania Inwestycyjnego i Organizacji Robót "[...]" w K. na stanowisku asystenta projektanta, samodzielnie wykonując poważne opracowania projektowe, natomiast działający w biurze zespół sprawdzający nie wnosił do tych opracowań żadnych zastrzeżeń. W tym okresie M. W. kontynuował studia na Wydziale [...] Politechniki [...] w G. W odniesieniu do zawartych w decyzji stwierdzeń, iż w zaświadczeniu dotyczącym praktyki przy sporządzaniu projektów brak jest dokładnych dat rozpoczęcia i zakończenia praktyki przy sporządzaniu poszczególnych projektów skarżący podniósł, że podane w zaświadczeniu miesiące i lata to ciągłość wykonywania prac nad tymi projektami np. prace wskazane w poz. 1 wykonywane były od września 1976 r. do października 1976 r. w poz. 2 - od października do grudnia 1976 r. itd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał skargę M. W. za zasadną, ponieważ, jak zaznaczono, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na treść art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił , iż podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może więc być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego. Stosownie do treści art. 14 ustawy Prawo budowlane uzyskanie uprawnień budowlanych w poszczególnych specjalnościach do projektowania oraz do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymaga posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów oraz odbycia dwuletniej praktyki na budowie. Praktyka ta powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu, ale istnieje również możliwość jej odbywania w czasie zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych. W przedmiotowej sprawie niesporne są ustalenia i ocena organów pierwszej i drugiej instancji, iż skarżący spełnia wymóg posiadania odpowiedniego wykształcenia. Jak wynika z załączonego dyplomu M. W. ukończył studia na Wydziale [...] Politechniki [...] w G. w zakresie inżynierii środowiska, specjalność: wodociągi i kanalizacja. Sąd zauważył, iż wymóg studiów magisterskich wprowadziła dopiero ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w art. 14 ust. 3 (Dz. U. Nr 163 poz. 1364). Sporną natomiast jak zaznaczono w sprawie jest kwestia udokumentowania odbycia praktyk w wymiarze wymaganym przepisami prawa budowlanego, zarówno w zakresie sporządzania projektów, jak i robót budowlanych. W odniesieniu do tej kwestii organy nie podjęły żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Wskazano, iż organ rozpoznający wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w sytuacji, gdy wnioskujący odbywał praktykę w trakcie studiów zaocznych lub wieczorowych, w pierwszym rzędzie winien dokładnie określić czasokres studiów wnioskodawcy i ustalić, co wnioskujący w tym czasie robił - czy odpowiada to wymogom praktyki zawodowej określonym w przepisach prawa budowlanego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie znana jest jedynie data ukończenia przez M. W. studiów - 1981 r. Opierając się na tej dacie organ drugiej instancji uznał, iż rozpoczęcie studiów miało miejsce w 1977 r., jednocześnie wskazując, iż "wyliczenia te mają uproszczony charakter i mogą być obarczone błędem". Takie działania organu należy uznać za niedopuszczalne, tym bardziej, że z tych własnych domniemań organ wyprowadził dla strony negatywne wnioski, uznając, iż prace wykonywane przed 1977 r. nie mogą być zaliczone do okresu praktyki na budowie. Skarżący wnioskując o nadanie uprawnień budowlanych przedstawił wykazy odbytych praktyk zarówno w zakresie sporządzania projektów (wykaz obejmujący okres od września 1976 r. do grudnia 1981 r.), jak i w zakresie robót budowlanych, zawierające opinię o stopniu przygotowania i wiedzy teoretycznej oraz oświadczenia osób posiadających uprawnienia budowlane, pod kierownictwem których praktykę odbywał. Organy dokonując analizy tej dokumentacji i w oparciu o tę analizę podejmując decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych, wskazywały bądź jak to organ I instancji, iż "złożone do akt sprawy dokumenty potwierdzające odbycie praktyki wykazują istotne braki", bądź też jak organ odwoławczy, iż sposób dokumentowania praktyki na budowie uniemożliwia precyzyjne określenie jej wymiaru. Organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę nie poczyniły żadnych starań w celu jednoznacznego ustalenia wymiaru praktyk odbytych przez wnioskodawcę. Tymczasem jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było w ocenie Sądu zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, pozwalający organowi uznać, że wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane. Przypomniano również, że do postępowania dotyczącego uzyskania uprawnień budowlanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Organy zdaniem Sądu całkowicie pominęły regulację prawną § 6 ust. 1 zdanie końcowe, Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995r. Nr 8 poz. 38 ), z którego treści wynika, iż praktyka zawodowa może być odbyta podczas zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych. Taki właśnie charakter miały studia wnioskodawcy. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 75 kpa, stanowiący, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków.). Jeżeli Komisja Kwalifikacyjna miała wątpliwości co do wymiaru odbytych przez wnioskodawcę praktyk, ich sposobu (czy praktyka odbywana była pod nadzorem uprawnionej osoby, czy samodzielnie) winny wyjaśnić to w drodze dowodów, zanim wyprowadzą negatywne dla ubiegającego się o uprawnienia budowlane wnioski. Obowiązki Komisji Kwalifikacyjnej rozpatrującej wniosek o nadanie uprawnień budowlanych szczegółowo precyzuje § 8 ust. 4 w/w Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który nakłada na Komisję obowiązek wydania postanowienia zobowiązującego osobę ubiegającą się o uprawnienia budowlane do usunięcia wskazanych braków i wątpliwości w zakreślonym terminie. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu może wydać decyzję odmawiającą nadania uprawnień budowlanych. W sprawie przedmiotowej Komisja tej regulacji prawnej także nie uwzględniła. Organy orzekające winny były więc wezwać stronę do przedstawienia dodatkowych dokumentów, bądź to innych dowodów. A nawet winny przesłuchać osobę ubiegającą się o uprawnienia budowlane lub osobę nadzorującą praktyki by wyjaśnić kwestię praktyk i spełnienia warunku z art. 14 Prawa budowlanego. Oparcie się organów tylko na własnej ocenie zaoferowanych przez stronę wykazów bez wyjaśnienia wątpliwości świadczy o dowolności oceny w warunkach braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i bez wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia również z naruszeniem art. 107 kpa. Zgodnie z tym przepisem, określającym wymogi decyzji, obowiązkowy składnik decyzji stanowią uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu organ winien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, zobowiązany jest wnikliwie omówić wszelkie okoliczności wpływające na podjęte rozstrzygnięcie. W decyzji odmawiającej M. W. nadania uprawnień budowlanych Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wskazała, że z uwagi na to, iż "Urząd Miasta należy traktować jako podmiot wypełniający zadania z zakresu administracji państwowej (...) praktyka wykazana w przedstawionym zaświadczeniu nie była możliwa w ramach zatrudnienia w Urzędzie Miasta", w żaden sposób nie wyjaśniając, z czego wyprowadziła taki wniosek. Podobnie brak jest wyjaśnienia, dlaczego organ ten uznał, iż określenie nadzór techniczno-budowlany czy nadzór techniczny i urbanistyczno-budowlany, pojawiające się w zaświadczeniu przedstawionym przez wnioskodawcę, nie może być uznany jako pełnienie funkcji technicznej na budowie. Tok rozumowania organu prowadzący do tych wniosków winien znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, zważywszy, iż w dokumentach sprawy jest oświadczenie, iż praktykę odbywał skarżący pod nadzorem osoby z uprawnieniami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w Warszawie zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez nie przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak oceny pod względem zgodności z prawem ustaleń organu dotyczących naruszenia przez stronę przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 ze zm.) oraz oceny ustalonych przez organ skutków tego naruszenia, co miało wpływ na wynik sprawy, Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c, w związku z art. 151 wskazanej ustawy procesowej. poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach tej skargi kasacyjnej wskazując na treść uzasadnienia decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. podkreślono, że zasadniczym powodem wydania decyzji odmawiającej nadania stronie uprawnień budowlanych był zarzut naruszenia § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organ wyrażenie podkreślił, iż w świetle naruszenia w/w przepisu uchybienia, polegające na nieprawidłowym udokumentowaniu wymiaru praktyki, czy też odbyciu części praktyki przed rozpoczęciem studiów zaocznych, mają drugorzędne, marginalne znaczenie. Jednakże z przedstawionego w wyroku stanu sprawy wynika, że były to główne, a nie marginalne, powody wydania decyzji odmownej. Tym samym Sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Sąd zdaniem skarżącego nie ocenił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy organ prawidłowo ustalił fakt naruszenia przez stronę § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa i skutki tego naruszenia. Zarzut naruszenia § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia pozostał bez odpowiedzi. Inaczej mówiąc Sąd nie ocenił, czy organ prawidłowo zastosował w sprawie w/w przepis. Natomiast § 6 ust. 3 stanowi, iż cały okres praktyki zawodowej powinien być zgodny ze specjalnością uprawnień budowlanych. Z powyższego wynika następujący wniosek: jeżeli wnioskodawca ubiega się o uprawnienia budowlane w danej specjalności, a wymagany okres praktyki wynosi 2 lata, to w okresie odbywania tej praktyki nie powinien wykonywać prac właściwych dla innej specjalności. Praktyka zawodowa na budowie, którą odbył wnioskodawca, nie spełnia tego warunku. Organ w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie wskazał okresy, w których strona jednocześnie wykonywała pracę właściwą dla różnych specjalności. Istota zakazu przewidzianego w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie polega na tym, że w opisanej wyżej sytuacji organ powinien z okresu 2 lat praktyki wyodrębnić i zaliczyć stronie okresy, które dotyczą specjalności sanitarnej. Wręcz przeciwnie, takie działanie byłoby możliwe bez przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Wprowadzając ten przepis ustawodawca chciał właśnie przeciwdziałać tego typu działaniom. Chciał uniemożliwić osobom zainteresowanym odbywaniem w tym samym czasie praktyki w kilku specjalnościach. W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował omawiany przepis, nie zaliczając stronie praktyki odbytej na budowie. W związku z tym nie mógł dopuścić stronę do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi. Z tych samych względów organ nie mógł dopuścić strony do egzaminu na uprawnienie budowlane do projektowania. Osoba ubiegająca się o te uprawnienia powinna legitymować się wyższym wykształceniem odpowiednim dla specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, a także powinna odbyć dwuletnią praktykę przy sporządzaniu projektów oraz roczną praktykę na budowie, przy czym wszystkie w/w przesłanki powinny zostać spełnione łącznie. Brak przynajmniej jednej przesłanki skutkuje zatem wydaniem decyzji odmownej. Jeżeli zatem organ uznał, iż strona nie odbyła praktyki na budowie, tj. nie spełnia jednej z w/w przesłanek, to zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej mógł w ogóle nie przeprowadzać postępowania dowodowego dotyczącego praktyki projektowej, gdyż prawidłowe odbycie tej praktyki, w żaden sposób nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia decyzji (nie skutkowałoby wydaniem pozytywnej decyzji). Właśnie ze względu na ewidentne naruszenie przez stronę § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa organ nie przeprowadził szczegółowego postępowania dowodowego dotyczącego wymiaru praktyki, czasu i sposobu jej odbywania, co wcale nie oznacza, iż naruszył jakiekolwiek przepisy postępowania, nie mówiąc już o takim naruszeniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż podstawę prawną wyroku stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosując ten przepis Sąd musiał zatem wyjaśnić zagadnienia prawne związane z § 6 ust. 3 rozporządzenia. Jeśli podzieliłby w całości wykładnie tego przepisu zaproponowaną przez organ oraz jego stanowisko co do skutków jego naruszenia, to wówczas albo uznałby, że organ w ogóle nie naruszył przepisów postępowania, albo że ewentualne naruszenie przepisów postępowania, które skutkowało nie wyjaśnieniem kwestii dotyczących wymiaru praktyki, sposobu jej odbywania, okresu jej odbywania (po, czy przed rozpoczęciem studiów zaocznych?), nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. Wynika z tego, ze bez kompleksowej oceny zarzutu naruszenia przez stronę § 6 ust. 3 nie można mówić ani o prawidłowym skontrolowaniu uchylonej decyzji pod kontem jej zgodności prawnej, ani o zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy, ani o wyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Gdyby zatem Sąd nie naruszył przepisu art. 141 § 4 ustawy procesowej , tj. gdyby ocenił kwestie naruszenia przez stronę § 6 ust. 3, wówczas istniałoby duże prawdopodobieństwo, iż uwzględniłby stanowisko organu w tym zakresie, co musiałoby skutkować oddaleniem skargi M. W. W świetle powyższego zdaniem skarżącego naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 ustawy procesowej w zakresie określonym w komparycji skargi jest niewątpliwe i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to skarżący wyjaśnił, że skarżący uznał, iż jest to przepis prawa materialnego, a nie procesowego, kierując się m.in. poglądem prawnym wyrażonym, przez B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 .(zob. Orzecznictwo Sądów Polskich 2004/11/135 t. 1). Przedmiotowy przepis daje podstawy do uwzględnienia skargi, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może zastosować niniejszy przepis, jeżeli stwierdzi, że w ogóle nastąpiło naruszenie przepisów postępowania oraz że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie zachodzi. Zdaniem skarżącego Krajowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo zastosowała w niniejszej sprawie przepis § 6 ust. 3. W przedmiotowej sprawie organ orzekający w ogóle nie naruszył przepisów postępowania. Organ w sposób uprawniony odstąpił od przeprowadzania szczegółowego postępowania wyjaśniającego w kwestiach, które w związku z naruszeniem przez stronę § 6 ust. 3 nie mogły już mieć wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 ustawy procesowej, czyli oddalić skargę M. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Tym samym przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim podnieść należy, iż stosownie do dyspozycji art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie ulegnie zmianie. Z takim właśnie przypadkiem prawidłowej sentencji mimo częściowo wadliwego uzasadnienia mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W przypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny w takich okolicznościach oddala skargę, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji to ocena ta jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie. Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję natomiast w motywach tego wyroku wskazał, że uchyleniu podlega zarówno zaskarżona decyzja jaki i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Tym samy wystąpiła rozbieżność między uzasadnieniem wyroku a jego sentencją, co nie zostało jednak zauważone w skardze kasacyjnej. Jednakże pomimo powyższego, przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem decyzja organu odwoławczego narusza przepisy procedury administracyjnej wskazane w motywach zaskarżonego wyroku (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa). W skardze kasacyjnej zamieszczono zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego . W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten wadliwie został zakwalifikowany jako naruszenie prawa materialnego. Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjno-prawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi przepisy w oparciu, o które procedowane jest postępowanie przed sądem administracyjnym. Tym samym przepisy zamieszczone w powołanej ustawie stanowią w całości przepisy proceduralne określające sposób postępowania przed sądami administracyjnymi. Skoro więc są to przepisy postępowania to nie można w takiej sytuacji zgłosić wobec nich zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie w trybie art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże wadliwe zakwalifikowanie wskazanych wyżej przepisów do przepisów prawa materialnego nie dyskwalifikuje wskazanego zarzutu, albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy potraktować go jako zarzut naruszenie prawa procesowego . Zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą) w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zatem jeżeli Sąd administracyjny po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego nie będąc związany granicami skargi wykaże, nieistnienie naruszenia prawa w zaskarżonych rozstrzygnięciach albo istnienie naruszenia prawa nie dającego podstaw do uwzględnieni skargi (tj. naruszenie nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia), wówczas stosuje konstrukcję przewidzianą w art. 151 ustawy. Natomiast według art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy sąd uchylając decyzje na tej podstawie musiałby wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis powyższy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy w odniesieniu do zaskarżonej decyzji został prawidłowo zastosowany w rozpoznawanej sprawie . M. W. ubiega się o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej we wskazanym wyżej zakresie o jakich mowa w art. 14 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) w zakresie projektowania bez ograniczeń wymagają posiadania wyższego wykształcenia dla tej specjalności, odbycia dwuletnie praktyki przy sporządzaniu projektów i rocznej praktyki na budowie (art. 14 ust. 3 pkt. 1 lit a-c ustawy), natomiast w zakresie kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymagają posiadania wyższego wykształcenia dla tej specjalności oraz odbycia dwuletniej praktyki na budowie (art. 14 ust. 3 pkt. 3 lit. a-b ustawy) . Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy skarżący posiada wymóg odpowiedniego wykształcenia gdyż ukończył Wydział [...] Politechniki [...] w G. w zakresie inżynierii środowiska, specjalność wodociągi i kanalizacja. Zatem okoliczność ta jako niesporna została słusznie przyznana przez Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Zatem wyłącznie kwestią sporną pozostaje przesłanka udokumentowania odbycia praktyk w wymiarze wymaganym przez przepisy Prawa budowlanego . Niewątpliwie cały okres praktyki zawodowej powinien być zgodny ze specjalnością uprawnień budowlanych, o które ubiega się dana osoba. Przesłanka ta, zawarta została w dyspozycji § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W zaskarżonej decyzji odmawiając nadania uprawnień budowlanych co potwierdza skarga kasacyjna jako podstawową przesłankę takiego stanowiska przyjęto, to iż przygotowanie zawodowe strony nie odpowiada wymaganiom § 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia gdyż cały okres praktyki nie jest zgodny ze specjalnością uprawnień budowlanych albowiem w jej trakcie strona kierowała pracami właściwymi dla specjalności instalacyjnej ale także drogowej i konstrukcyjno budowlanej jak też wykonywała prace, które nie maja nic wspólnego z branżą budowlaną. Tym samym niespełnienie w ocenie organu tego wymogu spowodowało, iż organ odstąpił co także przyznano w skardze kasacyjnej od przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego dotyczącego wymiaru praktyki czasu i sposobu jej odbycia. Zaś podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego , pozwalającego na ustalenie zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego. Zatem niewątpliwie należy rozważyć w tym miejscu, czy dla zaliczenia wymaganego okresu praktyki dopuszczalne jest w jej trakcie wykonywanie prac właściwych dla innej specjalności, czy też należy wykonywać tylko i wyłącznie prace odpowiadające specjalności, o którą się ubiega strona. Powołany § 6 ust. 3 rozporządzenia określił bliżej warunki zaliczenia praktyki zawodowej jako odpowiadające warunkom z art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Praktyka musi obejmować czynności (prace projektowe, nadzór budowlany), które choć wykonywane pod kontrolą osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane – merytorycznie muszą odpowiadać czynnościom zawodowym wykonywanym przez osobę kontrolującą. Zatem praktyka osoby ubiegającej się o nadanie uprawnień musi obejmować prace podejmowane przez osoby posiadające uprawnienia w tym zakresie i wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie (porównaj wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. P 16/05 OTK-A 2006/4/41). Cała praktyka niewątpliwie musi być zgodna ze specjalnością budowlaną, w zakresie której uprawniony podmiot ubiega się o nadanie uprawnień budowlanych. Jeżeli jednak czynności podejmowane w ramach praktyki przekraczają zakres specjalności o przyznanie uprawnień których ubiega się strona, to nie może to pociągać za sobą negatywnych skutków dla strony. Poszerzony zakres praktyk obejmujący dodatkowo i inne specjalności niż te objęte wnioskiem nie stanowi przesłanki uznania, iż praktyka nie odpowiada specjalności uprawnień budowlanych. Przesłanką niezbędną jest odbycie praktyki w danej specjalności budowlanej i jeżeli strona wykaże, że takie właśnie praktyki odbyła to szerszy zakres tych praktyk, nie może pociągać za sobą ujemnych konsekwencji. Zatem jeżeli cały okres praktyki zgodny jest ze specjalnością uprawnień budowlanych a w trakcie tego okresu dodatkowo wykonywane są prace dla innej specjalności budowlanej to taka praktyka nie może być kwestionowana jako wadliwa w świetle w/w rozporządzenia. Nie można tym samym przyjąć, że strona ubiegająca się o uprawnienia budowlane w danej specjalności wymagany okres praktyki powinna odbyć poprzez wykonywanie w tym czasie tylko i wyłącznie prac właściwych dla danej specjalności z wyłączeniem jakichkolwiek innych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie wymaganej praktyki dopuszczalne jest bowiem w szczególności przy uwzględnieniu całego procesu inwestycyjnego wykonywanie również oczywiście jako prac dodatkowych innych niż te wymagane dla danej specjalności. W sytuacji zaś przedstawienia wykazu praktyk obejmujących poszerzony ich zakres niezbędne jest wnikliwe dokonanie oceny praktyk pod kątem wymaganej specjalności, wyjaśnienia, które z nich miały charakter podstawowy, a które należy traktować jako uzupełniające (dodatkowe). Stąd też przyjęcie w rozpoznawanej sprawie przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną w zaskarżonej decyzji, iż odbyta przez stronę praktyka nie odpowiada wymaganiom określonym w § 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia tylko z tego powodu, że obejmowała również prace właściwe dla innych specjalności bez wyjaśnienia charakteru tej praktyki jest twierdzeniem przedwczesnym i stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego a to art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 kpa. Kwestię tę należy wyjaśnić w toku prowadzonego postępowania. Właśnie to naruszenie prawa nakazywało uchylić zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. Rozważania powyższe odnoszą się zarówno do kwestii uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi jak i uprawnień budowlanych do projektowania, albowiem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, z tożsamych powodów, że strona nie odbyła rocznej praktyki na budowie w sposób przewidziany w § 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Przy uwzględnieniu wadliwości postępowania w powyższym zakresie dodatkowo zauważyć należy, iż oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w szczególności wykazy praktyk organ odwoławczy także nie podjął działań w celu jednoznacznego ustalenia wymiaru praktyk odbytych przez wnioskodawcę, ich sposobu (w tym odbytej pod nadzorem uprawnionej osoby). W zaskarżonej decyzji w odniesieniu do uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi organ drugiej instancji wskazał, cytat: "że sposób dokumentowania tej praktyki nie pozwala na precyzyjne określenie tego wymiaru" -koniec cytatu, zaś w odniesieniu do uprawnień w zakresie projektowania wskazał, że: cytat - "na podstawie zaświadczenia wydanego przez Biuro Projektowania Inwestycyjnego i Organizacji Budów "[...]" organ nie może określić wymiaru praktyki projektowej". Pomimo takich twierdzeń organ odwoławczy odstąpił od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Ponadto niesporne jest, że M. W. odbywał praktykę w trakcie studiów zawodowych - wieczorowych, zaś przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie pozwala praktykę zawodową odbywać w czasie zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych. Dlatego też należało również prawidłowo ustalić czasokres trwania tychże studiów. Na podstawie akt sprawy znana jest tylko data ukończenia przez stronę studiów co nastąpiło w 1981 r. natomiast opierając się na tej dacie organ wadliwie przyjęły, iż ich początek należy określić na 1977 r. Natomiast wykaz odbytych praktyk dotyczących projektowania obejmował dane od września 1976 r. do grudnia 1981 r., lecz organ drugiej instancji pominął okres od 1976 r. do października 1977 r. uznając go za mający miejsce przed podjęciem studiów. Zauważyć w tym miejscu należy, iż już chociażby w odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wyjaśniła, że od 1976 r. do chwili uzyskania dyplomu inżynierskiego był studentem wieczorowych studiów technicznych w Wydziale [...] Politechniki [...]. Stąd też uzupełniająco organ odwoławczy winien był ustalić, w którym roku strona rozpoczęła studia, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Oparcie się organu odwoławczego na własnej ocenie zaprezentowanych przez stronę wykazów bez wyjaśnienia wątpliwości świadczy o dowolności oceny w warunkach braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy bez wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego. W sytuacji istniejących wątpliwości organ odwoławczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien rozważyć czy w ramach postępowania uzupełniającego możliwe jest wyjaśnienie tej kwestii przez organ odwoławczy czy też należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji wobec potrzeby uzupełnienia postępowania w szerszym zakresie . Jednocześnie podkreślić należy, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu to zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej odnoszący się do braku zamieszczenia w motywach rozstrzygnięcia oceny ustaleń organu dotyczącego naruszenia przez stronę przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie może być uznany jako mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję jako odpowiadające prawu należało pozostawić w obrocie prawnym przy uwzględnieniu powyższych rozważań. Dlatego też na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji.