II SA/Gl 1045/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. nr [...] Pismem z dnia [...] 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy tuneli foliowych na działce nr A w P. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] 2004 roku wizji ustalono, że inwestorem tych tuneli jest obecnie skarżąca E. A.. Ustalono ponadto, że na terenie kontrolowanej działki zlokalizowany jest budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, pięć tuneli foliowych oraz szklarnia. Tunele foliowe oznaczone numerami X i Y zrealizowano na podstawie zgłoszenia z dnia [...] 2001 roku, natomiast pozostałe zostały wybudowane w latach 80-tych. Postanowieniem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe tunele foliowe wybudowane zostały [...] 2001 roku na podstawie zgłoszenia. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 532/02, który w sprawie innych tuneli zlokalizowanych na tej samej działce wskazał na konieczność zbadania zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazano, że z zaświadczenia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2004 roku wynika, że dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania. Taka sytuacja w ocenie organu uzasadnia zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) do czasu uchwalenia miejscowego planu. Następnie w [...] 2005 roku Wójt Gminy Ł. poinformował organ nadzoru budowlanego, że uchwałą z dnia [...] roku Rada Gminy w Ł. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] roku, Nr [...], poz. [...]. Jednocześnie Wójt Ł. przesłał wypis i wyrys z tego planu dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącej. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] organ pierwszej instancji nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki dwóch tuneli foliowych (oznaczonych numerami X i Y, a zlokalizowanych w sąsiedztwie działki o numerze ewidencyjnym B. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano na poczynione w toku oględzin ustalenia oraz na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 532/02. Dalej, powołując się na treść art. 29 Prawa budowlanego stwierdzono, że tunele foliowe nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie zatem zgłoszenia było wadliwe, zaś wobec uchylenia przez Sąd pozwolenia na budowę należało przyjąć, iż jest to inny przypadek, aniżeli opisany w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Następnie organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr A jest zlokalizowana w jednostce 2.4MN, dla której ustalono m.in. zapisy: "1. Funkcja wiodąca – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2. Funkcja uzupełniająca – zabudowa gospodarcza do 5% powierzchni działki; 3. Zasady zabudowy i zagospodarowania terenów – ustala się powierzchnię zabudowy do 20% powierzchni istniejącej działki budowlanej". Wskazując na te zapisy organ stwierdził, iż zabudowa działki skarżącej nie jest z nimi zgodna, a zatem jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem było orzeczenie nakazu rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że organ powołał się na wyrok Sądu bez uwzględnienia późniejszego wyroku w sprawie II SA/Gl 730/04. Stwierdziła, że budowa tuneli foliowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jako, że są to obiekty, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 1 i 5 tej ustawy. Niezależnie od tego wskazała, że na budowę przedmiotowych tuneli uzyskała pozwolenie decyzją Starosty Ż. z dnia [...] roku. Zakwestionowała zasadność powoływania się przez organ pierwszej instancji na zapisy aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania wskazując, że w sprawie winny mieć zastosowanie zapisy planu obowiązującego w dacie budowy. Zwróciła uwagę na różnicę w znaczeniu pojęć "hodowla roślin" i "uprawa roślin". Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przy czym jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, że orzeczenie rozbiórki jest jedynym zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy. Wskazał jednak, że podstawą takiego orzeczenia winien być przepis art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego zarówno inwestor, jak i przedstawiciel organu pierwszej instancji "działali w złej wierze a obecnie mataczą". Nie mogą oni bowiem twierdzić, że nie wiedzieli o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż już wcześniej otrzymali decyzję z dnia [...] roku o rozbiórce innego tunelu foliowego. Organ wyraził przy tym wątpliwości, co do faktycznego jej wykonania. Dalej ustalono, jako bezsporne, że przedmiotowe tunele powstały [...] 2001 roku po uprzednim zgłoszeniu zamiaru ich budowy. W takim stanie rzeczy postępowanie prowadzone w sprawie warunków zabudowy, jak i w sprawie pozwolenia na budowę po tym czasie jest w ocenie organu bezprzedmiotowe. Wskazano, iż prawdopodobnie Sądy orzekając w tym przedmiocie nie wiedziały o tych okolicznościach. Z kolei w świetle zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczono możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca przedstawiła cały przebieg postępowania w sprawie przedmiotowych tuneli. Wskazując na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 3275/01 i 4 lutego 2005 roku, sygn. akt II SA/Gl 730/05 oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2004 roku, sygn. akt OSK 647/04 stwierdziła, ze w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] roku określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Podkreśliła, że uchylenie pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004 roku było spowodowane wyłącznie uprzednim uchyleniem decyzji w sprawie warunków zabudowy (wyrok z dnia 27 stycznia 2004 roku). Stwierdziła, że wobec takiego przebiegu postępowania zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie i bez żadnej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał ponadto, że na działce inwestora znajduje się kilka tuneli foliowych, z czego część powstała na mocy stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje się także pismo organu odwoławczego z dnia [...] 2006 roku skierowane bezpośrednio do skarżącej, w którym organ ten stwierdza brak możliwości zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). Jednocześnie organ przyznał w tym piśmie, że można przyjąć, iż tunele foliowe oznaczone numerami X i Y wybudowane zostały na podstawie nieprawomocnego pozwolenia na budowę z dnia [...] roku. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2006 roku pełnomocnik skarżącej przedstawił zawiadomienie o przystąpieniu do rozpoczęcia robót budowlanych związanych z przedmiotowymi tunelami z prezentatą Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia [...] 2002 roku oraz dziennik budowy zawierający wpis o rozpoczęciu budowy w dniu [...] 2002 roku. Stwierdził ponadto, iż przedmiotowe tunele są inaczej zlokalizowane, aniżeli ten, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki w 2000 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć przyjdzie, nie rozważając jeszcze prawidłowości zastosowania podstawy prawnej, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podczas, gdy postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji i decyzja przez ten organ wydana oparte były na zasadach określonych w art. 51 Prawa budowlanego. W takim stanie rzeczy jedynym możliwym rozstrzygnięciem było wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Odmienne jednak regulacje zawarte są w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, a odmienne w art. 51. W zależności od tego, który z tych przepisów znajduje w sprawie zastosowanie, to prowadzone postępowanie i rozstrzygnięcie oparte będzie na odmiennych przesłankach. W obu jednak przypadkach winien być zapewniony udział strony. W niniejszej sprawie udział strony został zapewniony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Z tego też powodu ocena organu i stanowisko stron sprowadzały się do oceny, czy wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostawały chociażby zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z kolei, jeżeli w sprawie miał mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego tak, jak chce tego organ odwoławczy, to koniecznym do orzeczenia nakazu rozbiórki było przeprowadzenie - z udziałem stron - postępowania, o którym mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu. Takie postępowanie winno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jako że to on jest właściwym organem w rozumieniu tego przepisu. Zmiana podstawy prawnej dokonana przez organ odwoławczy w tej konkretnej sprawie spowodowała pominięcie toku instancji, a tym samym pozbawiła strony możliwości odwołania się od nakazu rozbiórki wydanego w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie uchybienie stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania (art. 10, art. 11, art. 15, art. 138 § 2 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z samego tylko tego powodu zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, a dopiero takie wyjaśnienie pozwoliłoby na ustalenie, który z wyżej przytoczonych przepisów Prawa budowlanego winien znaleźć w sprawie zastosowanie. W sprawie przewijają się rozbieżne ustalenia co do daty budowy przedmiotowych tuneli, co do ich usytuowania w stosunku do tunelu, który podlegał rozbiórce na mocy decyzji z [...] roku, a w konsekwencji co do tego, czy powstały one w oparciu o zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu [...] 2001 roku, czy też w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] roku. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że tunele powstały latem 2001 roku. Z kolei z twierdzeń skarżącej wynika, że powstały one po uprawomocnieniu się pozwolenia na budowę. Również organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] 2006 roku dopuszcza, ze mogły one powstać po wydaniu pozwolenia na budowę, a więc po dacie [...] roku. Z kolei z porównania protokołów wizji przeprowadzonych w dniu [...]2000 roku i w dniu [...] 2004 roku nie wynika, czy tunel oznaczony nr Z (w 2000 roku) nie jest tym samym tunelem, co tunel oznaczony nr X (w 2004 roku). To z kolei mogło mieć istotne znaczenie z uwagi na treść art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Wreszcie nie ustalono w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowe tunele są obiektami budowlanymi, na budowę których wymagane jest pozwolenie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nie każdy tunel foliowy będzie takim właśnie obiektem budowlanym. O tym, czy wymaga on pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia ( a może w ogóle nie będzie podlegał reglamentacji prawa budowlanego) decydować będzie jego powierzchnia, kubatura, wysokość, sposób połączenia z podłożem, konstrukcja oraz ewentualne uzbrojenie w przyłącza. Te wszystkie elementy nie zostały dostatecznie ustalone w toku postępowania, ani też w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Nie zostało również ustalone przez organ pierwszej instancji, co w przypadku prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 mogło mieć znaczenie, co jest przedmiotem działalności inwestora: hodowla, czy też uprawa roślin. Brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy spowodował z kolei naruszenie art. 7 i 77 kpa i to również w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także na ewentualne naruszenie art. 51 lub 48 Prawa budowlanego. Sąd w ramach kontroli dokonywanej z urzędu na zasadzie art. 135 p.s.a. uchylił ponadto postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Przede wszystkim stało się to konieczne z uwagi na brak przesłanek do zawieszenia postępowania. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem procedurą, którą można by zaliczyć do wymienionych w art. 97 § 1 pkt 4. Plan zagospodarowania jest bowiem przepisem prawa miejscowego, nie zaś zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w powołanym przepisie. Uchylenie tego postanowienia miało również na celu uniknięcie w dalszym toku postępowania wątpliwości co do jego etapu, albowiem w aktach sprawy, pomimo iż wydane zostały decyzje kończące postępowanie administracyjne, brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Przedstawione wyżej rozważania spowodowały, iż orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.s.a.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a rozstrzygnięcie uzależnione będzie od dokonanych przez organy ustaleń w toku ponownego postępowania. Badaniu przez organy, a następnie ocenie winny także podlegać dokumenty będące w posiadaniu inwestora takie jak zgłoszenie rozpoczęcia budowy i dziennik budowy. Organy zważą również, że niniejszy wyrok nie uchybia wcześniejszym, prawomocnym rozstrzygnięciom sądów administracyjnych w sprawach związanych z przedmiotową inwestycją. Winny także ustalić, czy nadal w obrocie pozostaje postanowienie Starosty Ż. z dnia [...] roku o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i w zależności od tego ustalenia rozważą zasadność i celowość ewentualnego zainicjowania nadzwyczajnego postępowania. Ta sprawa pozostaje bowiem poza granicami rozpoznania skargi w niniejszej sprawie.