VII SA/Wa 742/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku K. S. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Nr [...], wydanej przez Wojewodę [...] dnia [...] września 1992 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, z późn. zm.), wyjaśniono iż przedmiotowe uprawnienia budowlane Nr [...] upoważniają do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci sanitarnych, z ograniczeniem do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Uprawnienia te stanowią podstawę do: 1) kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów sieci oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie sieci wodociągowych, kanalizacyjnych uzbrojenia terenu o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, 2) w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 - sporządzania projektów sieci wodociągowych, kanalizacyjnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, przy czym ww. ograniczenie kubatury dotyczy łącznej kubatury całego zamierzenia inwestycyjnego i odnosi się zarówno do budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz innych budynków. W uzasadnieniu organ podał, że wątpliwości interpretacyjne może budzić zapis odnoszący się do kubatury projektowanych budynków. Analiza językowa prowadzi do wniosku, że zapis ten należy odnosić do całego wyliczenia punktu drugiego. Ponadto, jeżeli zamierzenie inwestycyjne obejmuje kilka budynków, to wówczas należy brać pod uwagę łączną kubaturę wszystkich tych budynków. W zażaleniu na to postanowienie K. S. nie zgodził się z interpretacją komisji co do tego , że zapis punktu 2 decyzji dotyczy łącznej kubatury wszystkich budynków /to jest łącznie 1000 m3/. Taka interpretacja, jego zdaniem, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych. Interpretacja, jego zdaniem, powinna brzmieć: W budownictwie jednorodzinnym i innych budynków o kubaturze do 1000 m3, w budownictwie zagrodowym i innych budynków o kubaturze do 1000 m3/ kubatura 1000 m3 dotyczy tylko innych budynków. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie podzielając pogląd wyrażony przez organ I instancji. K. S. złożył skargę na to postanowienie, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uprawnienia do projektowania ustalane mogą być bez ograniczeń albo też z ograniczeniami wynikającymi z procedur badania poziomu przygotowania zawodowego przez organy korporacji zawodowych (dawniej przez organy państwa). Poziom przygotowania zawodowego jest uzależniony od rodzaju wykształcenia, specjalności oraz praktyki zawodowej. Kwestie te należą do kompetencji samorządów zawodowych, które, po wejściu w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.), wydają w tym zakresie decyzje administracyjne. Sąd kontroluje te decyzje jedynie w zakresie ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a., w którym organ, na żądanie strony, wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Żądanie dotyczyło wyjaśnienia, zakresu uprawnienia do sporządzania projektów sieci wodociągowych, kanalizacyjnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 . Organy stanęły na stanowisku, że uprawnienie to może być realizowane w taki sposób, iż ograniczenie kubaturowe dotyczy łącznej kubatury całego zamierzenia inwestycyjnego i odnosi się zarówno do budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz innych budynków. Organ I instancji, opierając się na wykładni językowej uznał, że ograniczenie kubaturowe odnosi się do wyliczenia kolejnych rodzajów budownictwa wymienionych w uprawnieniu i w przepisie rozporządzenia, na którym oparto decyzję przyznającą uprawnienia. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stanowisko zajęte przez organy zostało prawidłowo uzasadnione. Zdaniem Sądu, argumentację organów wspiera również analiza celowościowa i systemowa przepisu, będącego podstawą decyzji. Sens ograniczenia w projektowaniu sprowadza się bowiem do tego, aby projekty były wykonywane przez odpowiednio przygotowane osoby. Art. 12 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stanowi, iż samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Przepis ten nie tylko określa wymagania prawne, lecz pełni również w systemie prawa budowlanego funkcję gwarancyjną, stojąc na straży bezpieczeństwa projektowanych budowli. Zasadą jest też uzyskiwanie uprawnień do projektowania bez ograniczeń, co wynika z uzyskania najwyższych kwalifikacji (art. 14 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego), uprawnienia zaś do projektowania z ograniczeniami są wyjątkiem od zasady, będąc skutkiem niższego poziomu wiedzy i doświadczenia w danej dziedzinie (art. 14 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Jest to uzasadnione tym bardziej, iż art. 5 Prawa budowlanego wśród wymagań projektowych i wykonawczych jako priorytetowe wymienia konieczność zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. Z kolei art. 12 ust. 6 stanowi, że osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Istnieje więc również oczywista konieczność powiązania odpowiedniego poziomu wiedzy z zakresem ograniczeń w przyznawanych uprawnieniach, co ma zapewnić bezpieczeństwo obiektów budowlanych. Kwestie poziomu wykształcenia w kontekście nabywanych uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji zawodowych są również przedmiotem regulacji Wspólnotowych. Jeśli zatem organ stanął przed koniecznością wyjaśnienia treści uprawnienia ograniczonego, będącego wyjątkiem od zasady posiadania pełnych uprawnień, to zgodnie z ogólną zasadą interpretacyjną, iż wyjątki od zasad należy interpretować zawężająco, winien stosować interpretację zawężającą. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy, wynik interpretacji językowej przeprowadzonej przez organ pokrywa się zatem z interpretacją systemową. W tej sytuacji nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącego argumenty, iż przed uchwaleniem ustawy o samorządach zawodowych nadawano posiadanym przez niego uprawnieniom szerszy zakres. Dokonane obecnie przez właściwy organ samorządu zawodowego wyjaśnienie zakresu jego uprawnień określa również zakres prac projektowych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, które może obecnie wykonywać, co oczywiście nie stoi na przeszkodzie ewentualnemu zniesieniu tych ograniczeń, jeżeli poziom przygotowania zawodowego będzie to uzasadniał. W treści uzasadnienia organ II instancji użył błędnego określenia dotyczącego projektowania "budynków" zamiast "sieci", co w skardze podniósł skarżący, lecz jest to nieistotna omyłka, której nie sprostowano do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Istotę zaskarżonej decyzji określa bowiem jej sentencja a nadto zdanie końcowe zamieszczone po błędnym sformułowaniu: "Powyższe jest zgodne z rozstrzygnięciem dokonanym przez [...] Okręgową Komisję Kwalifikacyjną, wobec powyższego rozstrzygnięto, jak na wstępie. Uchybienie to nie może jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.