III SA/Wa 1469/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 58 zł (pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem, które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddziału w L. dnia 21 listopada 2005 roku G. B. zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne powstałe od marca 2005 roku, na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Wniosek motywował tym, że osiągane przez niego dochody wystarczają jedynie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jego czteroosobowej rodziny. Spłata zaległych należności pociągnęłaby ciężkie skutki dla jego rodziny. Decyzją z [...] stycznia 2006 roku Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2005 roku do listopada 2005 roku, w kwocie 4.278,01 zł oraz odsetek liczonych na dzień 17 listopada 2005 roku w kwocie 136,60 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2005 roku do listopada 2005 roku, w kwocie 1.423,56 zł oraz odsetek liczonych na dzień 17 listopada 2005 roku w kwocie 39,20 zł, Fundusz Pracy za okres marca 2005 roku do listopada 2005 roku, w kwocie 314,57 zł, oraz opłaty dodatkowej w kwocie 240 zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 47 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego comiesięcznego rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Ustawodawca w art.28 ust. 1 u.s.u.s. przewidział możliwość umarzania należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek od tej zasady jest wskazany w ust.3a tejże ustawy, który stwierdza, iż należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wnioskodawca osiąga dochód z prowadzonej działalności gospodarczej, otrzymuje zasiłek rodzinny, jego żona nigdy nie pracowała zawodowo, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, rodzina nie korzysta z pomocy MOPS. Za ryzyko związane z działalnością odpowiada podmiot prowadzący tę działalność. Nie można z instytucji umorzenia czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zaległych składek, gdyż uszczupliłoby to stan funduszy ubezpieczonych. Wnioskodawca nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności bez narażenia na niemożliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych członków rodziny. G. B. w dniu 20 stycznia 2006 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż dochody z prowadzonej działalności są nieregularne, zamówienia na jego wyroby zmniejszyły się drastycznie w porównaniu z poprzednim okresem. Sprzedaż przestarzałych maszyn i urządzeń pozbawiłaby go możliwości uzyskiwania dochodów. Znalezienie dodatkowego zatrudnienia przez wnioskodawcę, jak i jego żonę ze względu na wiek i rynek pracy jest nierealne. U córki zdiagnozowano [...], co wiąże się z dodatkowymi wydatkami na leki. Dziecko wymaga wzmożonej opieki, nie ma jednak możliwości uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] lutego 2006 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumenty wskazywane w decyzji z [...] stycznia 2006 roku, ponadto podniesiono, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono nowych dowodów i okoliczności stwierdzających pogorszenie się sytuacji materialnej, która miałaby wpływ na umorzenie zobowiązań. Wnioskodawca nie brał również pod uwagę możliwości spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. B., podnosząc argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach. Skarżący wniósł o uznanie jego wniosków o umorzenie zadłużenia za uzasadnione, dodał, iż nieruchomość stanowiąca jego własność służy do celów mieszkaniowych jego rodziny i jest jego miejscem pracy. W odpowiedzi na skargę z 28 kwietnia 2006 roku organ wniósł o jej -odrzucenie", podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach i stwierdzając, iż podniesione we wniosku o umorzenie okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwaną dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji stwierdzono jedynie, że przedstawione dowody nie stanowią przesłanek wystarczających do umorzenia zaległości, nie wykluczono poprawy sytuacji materialnej skarżącego. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji poza stwierdzeniem, iż skarżący nie wskazał nowych okoliczności, które miałyby istotny wpływ na zmianę decyzji, nie odnosi się do podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych zarzutów. G. B. w swoich pismach wskazywał na swoją sytuację osobistą, i majątkową. Wykazywał uzyskiwane dochody, ich wysokość, jak również przedstawiał zestawienie koniecznych wydatków. Podnosił również kwestię choroby dziecka. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tych kwestii w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia. Nie wskazano również, na czym organ oparł swoją pozytywną prognozę co do przyszłej sytuacji materialnej skarżącego. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów skarżącego. Jednakże z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Sąd zważył również, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, organy w niniejszej sprawie jednak tego nie uczyniły. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12§1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. G. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o -uznanie (...) wniosków o umorzenie należności (...) jako uzasadnionych". W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącemu, iż o prawach i obowiązkach stron postępowania rozstrzygają jedynie organy administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa ZUS z [...] lutego 2006 roku. Sąd nie może orzekać co do istoty sprawy, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z obowiązków. Sądy administracyjne sprawują, jak już wcześniej podkreślano, kontrolę nad działalnością administracji publicznej poprzez badanie zgodności aktu prawnego z obowiązującym prawem. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesnym jest rozpatrywanie przez Sąd zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutów dotyczących umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Na marginesie, należy zauważyć, iż organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej -odrzucenie". Z uzasadnienia tej odpowiedzi wynika, że Prezes ZUS uznał skargę G. B. za bezzasadną. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd oddala ją. Przepisy p.p.s.a nie przewidują możliwości -odrzucenia" skargi. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podst. art.200 p.p.s.a.