II SA/Wa 945/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Bronisław Szydło,, Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Milada Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na świadczenie pomocy rekonwersyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej ds. Rekonwersji Kadr Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej do Spraw Rekonwersji Kadr decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego lub pośrednictwa pracy (Dz. U. Nr 147, poz. 1549), w związku z pkt. 4 ppkt. 3 decyzji Ministra Obrony Narodowej nr 48/MON z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie powierzenia Dyrektorowi Departamentu Spraw Socjalnych i Rekonwersji funkcji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do Spraw Rekonwersji Kadr oraz art. 111, 112, 119 i 120 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), nie wyraził zgody na sfinansowanie M. B. kursu pracownika ochrony fizycznej I i II stopnia i kursu kierowników ds. bezpieczeństwa imprez masowych oraz refundację kosztów badań lekarskich i wydania licencji. W uzasadnieniu podał, że sposób rozwiązania stosunku służbowego wnioskodawcy, niewymieniany w art. 111 pkt 3, 8, 9 lit. b i pkt. 10 oraz art. 112 pkt 3-5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyklucza możliwość uzyskania przedmiotowej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji, skierowanym zgodnie z pouczeniem do Ministra Obrony Narodowej za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, M. B. zarzucił jej rażące naruszenie jego praw wynikających z art. 119 i 120 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wniósł o jej uchylenie. Swoje stanowisko uzasadnił treścią art. 119 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiącego, iż żołnierz zwolniony z powodu, o którym mowa w art. 111 pkt 10, czyli "niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej", korzysta z pomocy przewidzianej w art. 120 ust. 1 tej ustawy. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa oraz art. 111, 112, 119 i 120 ustawy z dnia 4 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 120 wojskowej ustawy pragmatycznej, były żołnierz zawodowy, o którym mowa w art. 119 ust. 1, w okresie dwóch lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej może korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego lub pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy. W myśl art. 119 ust. 1 cyt. ustawy, wyliczającego powody rozwiązania stosunku służbowego stanowiące przesłankę uprawniającą do pomocy rekonwersyjnej, mogą z niej korzystać tylko żołnierze zwolnieni ze służby z przyczyn określonych w art. 111 pkt 2, 8, 9 lit. b i 10 oraz 112 pkt 3-5. Jednocześnie wspomniana ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie nadaje uprawnień rekonwersyjnych żołnierzom zwolnionym na podstawie art. 174 tej ustawy, zaś ich sytuację prawną regulują jej przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". W konkluzji organ stwierdził, że wobec zwolnienia odwołującego się z zawodowej służby wojskowej, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe po upływie odpowiedniego okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, w oparciu o przepis art. 174 ust. 1 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, pomoc rekonwersyjna mu nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o jej zmianę, wobec pozbawienia go prawa do zwrotu poniesionych już kosztów związanych z przekwalifikowaniem. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, a nadto podniósł, że art. 174 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jednoznacznie w swej treści odwołuje się do jej art. 111 pkt 10, czyli do przypadku jego zwolnienia, ten sam zapis znajduje się również w art. 119 ust. 1 ustawy. Wskazał także, iż zarówno decyzję organu I, jak i II instancji przygotowała ta sama osoba. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2006 r. zmienił wniosek skargi o zmianę decyzji na "jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji zgodnej z zapisami ustawy, z uwzględnieniem wypłaty odsetek ustawowych od niewypłacenia w ustawowym terminie poniesionych kosztów rekonwersyjnych". W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem faktycznym i prawnym zbieżnym z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego opracowania obydwu decyzji przez tę samą osobę, stwierdził, że co prawda osoba ta technicznie opracowała oba projekty decyzji, jednakże osobami podejmującymi je w przedmiotowej sprawie byli odpowiednio Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej do Spraw Rekonwersji Kadr – Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych i Rekonwersji oraz działający z uprawnienia Ministra Obrony Narodowej – Sekretarza Stanu w MON. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie więc od podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności zbadania wymagała kwestia właściwości organów wojskowych orzekających w postępowaniu będącym przedmiotem oceny Sądu. Zgodnie z treścią art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, były żołnierz zawodowy, o którym mowa w art. 119 ust. 1, w okresie dwóch lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 3, może korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego lub pośrednictwa pracy udzielanej przez właściwe organy. Jednakże ustawodawca w powołanej ustawie nie określił, jakie organy są właściwe do orzekania w przedmiocie pomocy rekonwersyjnej. Jednocześnie w ust. 4 cyt. przepisu art. 120, tenże ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych z uprawnień, o których mowa w ust. 1-3, z uwzględnieniem szczególnego traktowania tych żołnierzy, którzy zostali zwolnieni z zawodowej służby wojskowej ze względu na zmiany organizacyjne, o których mowa w art. 114 ust. 2 i nie posiadają uprawnień do świadczeń emerytalnych lub rentowych. W wykonaniu powyższego, Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 7 czerwca 2004 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego lub pośrednictwa pracy (Dz. U. Nr 147, poz. 1549). We wskazanym rozporządzeniu Minister postanowił m.in. ─ w § 2 pkt 3 – użyte w rozporządzeniu określenia oznaczają: Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej – Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej do Spraw Rekonwersji Kadr – dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej, właściwego do spraw pomocy rekonwersyjnej, ─ w § 3 ust. 1 – organami wojskowymi właściwymi w zakresie udzielania pomocy rekonwersyjnej są: Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej, dowódcy Sił Zbrojnych, dowódcy okręgów wojskowych, dowódcy korpusów, komendanci szkół, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, dowódcy garnizonów i wojskowi komendanci uzupełnień, ─ w § 10 – Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej udziela zgody żołnierzowi zawodowemu i byłemu żołnierzowi zawodowemu na świadczenie pomocy rekonwersyjnej, o której mowa w § 6, w formie decyzji. W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. I tak w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K.12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) stwierdził, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element stanowi nowość w naszym systemie prawnym, gdyż przepisy (art. 56 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymogu. Z kolei w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. (OTK 1998, nr 4, s. 262-263), Trybunał wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie cedować funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. akt K.40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"). Z przedstawionych rozważań wynika zatem, w sposób niebudzący wątpliwości, że Minister Obrony Narodowej, wydając przedmiotowe rozporządzenie, w sposób nieuprawniony wkroczył w materię zastrzeżoną dla aktu prawnego rangi ustawowej, a nadto nie zmieścił się w zakresie określonym w upoważnieniu. Należy w tym miejscu przytoczyć pogląd zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U.1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2), podzielony powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntezować. Potwierdzeniem powyższej tezy jest również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lipca 2004 r. sygn. akt U. 16/02 (OTK-A 2004/7/70), w którym stwierdził on, że rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego, wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Musi być zatem wydane na podstawie wyraźnego oraz szczegółowego upoważnienia ustawy i zmieścić się w zakresie określonym w upoważnieniu, natomiast brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się nieprecyzyjnością lub ogólnością upoważnienia, winien być interpretowany jako nieudzielanie w tym zakresie kompetencji normodawczej do wydania rozporządzenia. Upoważnienie nie może też opierać się na domniemaniu objęcia jego zakresem materii w nim niewymienionych, zaś sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, w ramach której przewiduje się upoważnienie na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej regulacji ustawowej. Sfera ta nie może zostać jednakże uregulowana wyłącznie w aktach podustawowych – tj. rozporządzeniach ministra. Uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowoego przez sąd kontrolujący legalność określonego aktu organu administracji publicznej w konkretnej sprawie wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Obszerne uzasadnienie powyższego stanowiska, z przytoczeniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, doktryny prawa konstytucyjnego i administracyjnego przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05. Ponadto w kwestii tej wypowiedział się NSA również w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35), stwierdzając, iż to uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunał Konstytucyjny stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego nie można mówić o sprzeczności w stanowisku sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązuje, jednakże sąd odmawia jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym od stosowania lub odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Oceniając przedmiotowe rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego lub pośrednictwa pracy w świetle przedstawionego wyżej orzecznictwa, należało przyjąć, że zachodzi uzasadniona podstawa do odmowy zastosowania jego przepisów § 3 ust. 1 oraz § 10. Przepis § 3 ust. 1 bowiem, w sposób nieuprawniony i nieznajdujący oparcia w upoważnieniu ustawowym, konstytuuje nowe organy właściwe w zakresie pomocy rekonwersyjnej, a w szczególności, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, organ w postaci Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej. Z kolei przepis § 10 ww. rozporządzenia, który powołany został w podstawie prawnej decyzji nr [...], nadaje mu kompetencje rozstrzygania spraw dotyczących świadczeń pomocy rekonwersyjnej w formie decyzji. Jego powołanie bezspornie wskazuje, że Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej ds. Rekonwersji Kadr – Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych i Rekonwersji, podejmując swoje rozstrzygnięcie, z pełnym przekonaniem działał jako organ I instancji właściwy w sprawie, o czym świadczy m.in. treść pouczenia. Wynika bowiem z niego, że "od niniejszej decyzji stronie służy odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję". Dowodem na słuszność stanowiska Sądu w tej materii jest powołanie się przez organ odwoławczy – Ministra Obrony Narodowej – na treść art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Komendanta Stołecznego Policji (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowiącego, iż właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Tym samym, również w przekonaniu Ministra Obrony Narodowej ,Pełnomocnik działał jako organ administracji publicznej I instancji właściwy w sprawie. Bez znaczenia jest więc w tej sytuacji powołanie się Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej w podstawie prawnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. na pkt 4 ppkt 3 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dni 24 lutego 2003 r. w sprawie powierzenia Dyrektorowi Departamentu Spraw Socjalnych i Rekonwersyjnych funkcji Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do Spraw Rekonwersji Kadr, gdyż decyzja ta zawiera jedynie upoważnienie dla Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do działania w imieniu Ministra Obrony Narodowej, a ponadto została ona wydana w okresie obowiązywania poprzedniej wojskowej ustawy pragmatycznej z 1970 r. W związku z tym, w pełni zasadne jest przyjęcie, iż wspomniany Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej nie był organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie świadczenia pomocy rekonwersyjnej wobec skarżącego. Zatem wydana przez niego decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W konsekwencji również zaskarżona decyzja zawiera taką wadę, gdyż utrzymuje w mocy decyzję nieważną. W tym stanie rzeczy zbędne są rozważania dotyczące podniesionych w skardze zarzutów. Na marginesie należy wskazać, że skoro wojskowa ustawa pragmatyczna nie zawiera zarówno postanowień w zakresie określania właściwości organów w przedmiocie świadczeń rekonwersyjnych, jak również upoważnienia ustawowego do uregulowania ich kwestii w akcie wykonawczym, właściwość tę należy wywieść z właściwości organów wojskowych w przedmiocie zwalniania żołnierzy zawodowych ze służby wojskowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc rekonwersyjna w sposób nierozerwalny łączy się ze zwolnieniem ze służby, uprawnione wydaje się nawet stwierdzenie, że zwolnienie jest warunkiem koniecznym do zaistnienia przesłanki ubiegania się żołnierza o taką pomoc. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 pierwszej z powołanych ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.