II FSK 101/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Andrzej Grzelak (sprawozdawca), Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "A.[...]" A. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Kr 811/04 w sprawie ze skargi "A.[...]" A. D. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia 22 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie sankcji ekonomicznej za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2006 r. odrzucił skargę "A. D-P." A. D. złożoną na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia 22 kwietnia 2004 r. w przedmiocie sankcji ekonomicznej za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa. Sąd wskazał, że w wyniku przeprowadzenia kontroli organ ustalił, że dokonywana przez podatnika sprzedaż opon bez wymaganych certyfikatów bezpieczeństwa stanowiła naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 55, poz. 250 z późn. zm.: w skrócie: ustawa o badaniach). W ocenie WSA podstawową kwestią w sprawie jest dopuszczalność wniesienia skargi. Jak wywodził Sąd - utrwalony jest w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że brak wskazania wprost przez ustawodawcę działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza wyłączenia tej formy orzekania. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach jest takim przykładem. W uregulowaniu tym ustawodawca nie wskazuje, w jakiej formie organ ma załatwić sprawę. Jest jednak oczywiste, że ilość i wartość wyrobów, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 cyt. ustawy o badaniach - organ I instancji - działając na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65: w skrócie: ustawa o kontroli) określa w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 27 ust.1 ustawy o badaniach. Od decyzji takiej przysługuje zaś odwołanie do dyrektora izby skarbowej. Odwołanie to nie zostało złożone. Tym samym nie został wyczerpany tok instancji, o którym mowa w przepisie art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; w skrócie: ppsa) Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył pełnomocnik strony zaskarżając go w całości i wskazując naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach w związku z art. 104 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ilość i wartość wyrobów, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy o badaniach organ działając na podstawie ustawy o kontroli określa w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 27 ustawy o badaniach, podczas gdy jest to czynność organu, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa; - art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, że wynik kontroli wydany na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy o kontroli należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, z uwagi na charakter rozstrzygnięcia władczego, podczas gdy można mu przypisać charakter władczy, lecz brak rozstrzygnięcia, które pozostawiono ustawie. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wynik kontroli wydany w sprawie nie jest aktem lub czynnością organu administracyjnego, lecz decyzją administracyjną, podczas gdy wynik kontroli wydany w analizowanej sprawie mając charakter władczy, nie miał charakteru rozstrzygnięcia władczego; art. 52 § 1 i 2 ppsa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie został wyczerpany tok instancji. Wnoszono o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy WSA do rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., na którą powołał się WSA została wydana w innym stanie faktycznym i dotyczy Inspekcji Handlowej. Pełnomocnik strony podkreślił, że zasadniczo wynik kontroli nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie działanie organu nie przybrało postaci decyzji. Dotyczyło ono bowiem obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Reasumując autor skargi kasacyjnej przyjął, że wynik kontroli w niniejszej sprawie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Tym samym skarżącemu po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa przysługiwała skarga do WSA, a zaskarżone postanowienie narusza art. 52 § 1 i 2 ppsa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik podkreślił, że w jego ocenie winna ona być oddalona. W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi kasacyjnej przedsiębiorstwa pod firmą ""A. D-P." A. D. - Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków i stwierdzeń: Skarga ta zasługuje na uwzględnienie z powodu odrzucenia skargi przez sąd I instancji mimo wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 ppsa, a więc z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Sąd w uzasadnieniu trafnie wywiódł, że ilość i wartość wyrobów, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji organ kontroli skarbowej określa w drodze decyzji administracyjnej. Przeciwne poglądy wygłaszane przez stronę składającą niniejszą skargę kasacyjna nie są trafne i mijają się z orzecznictwem sądowym w tej mierze. Zwłaszcza dokładny wywód, przeprowadzony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 8 września 2003 r. (OPS 2/03) nie może pozostawiać w tej kwestii wątpliwości, chociaż podmiotowo dotyczy inspekcji handlowej. Wątpliwości w tej sprawie nie miał sąd I instancji, ale też nie powinien mieć organ, który z urzędu wyposażony jest w odpowiednią wiedzę, który mocą art. 14 § 1 pkt 2 Op dąży do jednolitości stosowania prawa podatkowego przez organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej, dokonując w szczególności jego interpretacji, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem organ kontroli skarbowej w wyniku kontroli, ustalającym sprzedaż przez podatnika towarów bez wymaganych certyfikatów bezpieczeństwa, co stanowiło bezspornie naruszenie art. 26 ust 1 ustawy o badaniach i certyfikacji, zawarł pouczenie informujące o możliwości wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Podatnik dostosował się do pouczenia narażając się tym na odrzucenie skargi przez sąd. Skoro w stosunku publicznoprawnym, w którym z jednej strony występuje organ administracji publicznej, mający obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 Op) a z drugiej strony podmiot z istoty mniej obeznany w procedurach, to dostosowanie się tego podmiotu do pouczenia organu nie może działać na jego szkodę i to w wymiarze pozbawiającym go prawa do sądy wynikającego z art. 45 ust 1 Konstytucji RP. Popełnienie błędu przez stronę w wynika wadliwego pouczenia organu, mogło zostać przez organ łatwo skorygowane, gdyby uznał swe stanowisko w wyniku kontroli za decyzję administracyjną, a nietrafny środek zaskarżenia za odwołanie i przesłał do właściwego organu celem rozpatrzenia zwłaszcza, że termin, o którym mowa w § 3 art. 52 ppsa jest identyczny do tego, który obowiązuje wobec odwołania. W ten sposób bez uszczerbku dla owego prawa do sądu można było sanować powstałą sytuację Sąd, który prawidłowo w uzasadnieniu postanowienia zwraca uwagę na wtórne znaczenie formy przy rozstrzyganiu o charakterze władczym, bez przeszkód mógł zaakceptować - i było by to zgodne z regułą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP - tę formę odwołania od decyzji i rozpatrzyć sprawę merytorycznie przyjmując, że strona wyczerpała prawidłowo środki zaskarżenia. Odrzucają skargę sąd wykorzystał domniemane uchybienie strony skarżącej, naruszając tym sposobem art. 58 § 1 pkt 6 ppsa z powodu uznania skargi za niedopuszczalną "z innych przyczyn", ponieważ bezpodstawnie przyjął, jakoby ustawodawca wśród przesłanek odrzucenia skargi mógł ustanowić w zgodzie z zasadą państwa prawnego taką przyczynę, jak: wprowadzenia strony w błąd przez organ administracji publicznej. Z wywiedzionych dotąd przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, tylko zarzutowi naruszenia art. 52 § 1 ppsa przyznał rację. W tym stanie rzeczy stosownie do treści art. 166 ppsa w związku z art. 193 ppsa należało orzec zgodnie z dyspozycją 185 § 1 ppsa