II SA/Wa 924/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Dąbrowska, sędzia WSA Joanna Kube, asesor WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej - oddala skargę - Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 104 i art. 107 Kpa oraz art. 97 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), w dniu [...] września 2005 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o opróżnieniu tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. przez G. S. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tej kwaterze. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał m.in., że ww. pełnił służbę w Policji od dnia [...] sierpnia 1991 r. do dnia [...] lutego 2005 r. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] zwolnił G. S. z dniem [...] lutego 2005 ze służby w Policji w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). G. S. podczas pełnienia służby w Policji, Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] przydzielił tymczasową kwaterę nr [...] położoną w W. przy ul. [...]. Do zamieszkania w powyżej określonej tymczasowej kwaterze oprócz najemcy uprawnieni zostali również członkowie jego rodziny, tj. jego żona i dwóch synów. Komendant Stołeczny Policji w dniu [...] lipca 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia przez ww. przedmiotowej tymczasowej kwatery. Następnie organ podał, że art. 97 ust. 5 ustawy o Policji stanowi, iż przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i95 ust. 2 – 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Przypadki, w których orzeka się o opróżnieniu lokalu zostały określone w art. 95 ust. 2 – 4 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Zdaniem organu w sprawie zaistniała przesłanka określona w § 13 ust. 1 pkt 1 określonego powyżej rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W tej sytuacji należało wydać decyzję o opróżnieniu przez G. S. wraz z rodziną przydzielonej im tymczasowej kwatery. Od decyzji organu pierwszej instancji, G. S. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym wniósł o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo oraz o umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W odwołaniu podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż lekceważy prawomocną, ostateczną decyzję administracyjną Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], którą została uchylona decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o opróżnieniu tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. przez odwołującego się wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tej kwaterze z uwagi na udostępnianie bez zgody dysponenta mieszkania innej osobie oraz przejścia funkcjonariusza w stan spoczynku. Decyzją tą zostało również umorzone postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego dalsze prowadzenie przez Komendanta Stołecznego Policji postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją stanowi, w świetle przepisów postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądów administracyjnych, rażące naruszenie prawa. Na poparcie swojego twierdzenia skarżący przytoczył kilkanaście tez z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 Kpa i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 13 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), w dniu [...] października 2005 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, a następnie wyjaśnił, iż przyczyną orzeczenia przez Komendanta Głównego Policji o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Komendanta Stołecznego Policji oraz o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, była zmiana stanu prawnego. W decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] wyjaśniono, że jeżeli w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ powołując się na komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego (Piotr Przybysz Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 327) podał, że o tożsamości spraw można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (rozumianego jako interesy prawne lub jego obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub jego brakiem lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie było tożsame z prowadzonym poprzednio postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i należy utrzymać je w mocy. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi złożonej przez G. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja przynajmniej w trzech aspektach narusza obowiązujące prawo, gdyż : 1. Rozstrzyga zagadnienie rozstrzygnięte już raz ostateczną decyzją administracyjną Komendanta Głównego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], czym narusza art. 16 Kpa. 2. Narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 Kpa. 3. Sankcjonuje postępowanie prowadzone z rażącym naruszeniem art. 6 i 7 Kpa, ponieważ całkowicie lekceważy zapisy dotyczące zasad i ustaleń koniecznych do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu zapisanych w ustawie o ochronie lokatora z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266). Ustawa ta w art. 3 ust. 2 rozciąga zakres swojego obowiązywania również na lokale mieszkalne będące w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wycofania jej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniach 14 grudnia 2005 r. i w dniu 5 czerwca 2006 r. skarżący przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisma procesowe, nazwane uzupełnieniem skargi z dnia 5 grudnia 2005 r. Skarżący w pierwszym z nich uzupełnił zarzut określony w pkt 3 skargi, natomiast w drugim piśmie skarżący poinformował o zaistnieniu nowych istotnych okoliczności w sprawie i wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu tego wniosku w dniu 18 stycznia 2006 r. wydał postanowienie sygn. akt i SA/Wa 39/06, którym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W wyniku złożonego na to postanowienie zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OZ 466/06 oddalił zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie należało rozstrzygnąć, czy organ zasadnie wydał zaskarżoną decyzją, którą zobowiązał skarżącego do opróżnienia tymczasowej kwatery nr [...] położonej w W. przy ul. [...] wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w niej osobami. Bezspornym w sprawie jest to, że decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] skarżącemu została przydzielona tymczasowa kwatera stała, jak również fakt, iż z dniem [...] lutego 2005 r. został on zwolniony ze służby w Policji. Na wstępie należy podać, że problematyka związana z prawami policjantów do lokalu mieszkalnego została uregulowana w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) w rozdziale 8 – Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Stosownie do art. 97 ust. 5 powołanej ustawy, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i art. 95 ust. 2 – 4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w ust. 1 tego artykułu została zamieszczona delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Zgodnie z § 13 ust. 1 określonego powyżej rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: 1) zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji; 2) upływu okresu pełnienia służby w jednostce, w której policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego; 3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1-4, pkt 7 i 8 oraz w art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z analizy tego przepisu wynika, że zaistnienie jednej z przesłanek w nim określonych skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji organ kończy w formie decyzji administracyjnej. W związku z zaistnieniem przesłanki z pkt 1 przytoczonego powyżej przepisu, organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu i po jego przeprowadzeniu została wydana zaskarżona decyzja. Zdaniem Sądu, organ przedmiotowe postępowanie przeprowadził zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a wydana decyzja znajduje potwierdzenie w przepisie materialnoprawnym, tj. w § 13 ust. 1 pkt 1 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze stwierdzić należy, że nie są one trafne. Nie ma racji skarżący twierdząc, że zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę już raz rozstrzygniętą decyzją ostateczną Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], gdyż decyzja ta została wydana w innym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją zostało wszczęte w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 95 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którą, decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, wydaje się, jeżeli policjant używa lokalu mieszkalnego w sposób sprzeczny z umową najmu lub niezgodnie z przeznaczeniem, zaniedbuje obowiązki, dopuszczając do powstania szkód, albo niszczy urządzenia przeznaczone do wspólnego korzystania przez mieszkańców. Decyzja ta uchyliła decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie zostało umorzone, albowiem po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana przepisów, które stanowiły podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie została też naruszona zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 Kpa, gdyż przedmiotowa sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji właściwego rzeczowo i miejscowo, która w wyniku wniesionego odwołania została poddana kontroli przez organ drugiej instancji. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył również zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 i 7 Kpa, tj. zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z póżn. zm.), na który powołuje się skarżący, do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż przepisy ustawy będą miały zastosowanie tylko w określonych stanach prawnych, tzn. w przypadku braku szczególnych regulacji. Taka sytuacja nie zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż takie regulacje istnieją, co powoduje wyłączenie stosowania przepisów ustawy. Ponadto należy zwrócić uwagę organowi, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji błędnie powołał pkt 2 art. 138 § 1 Kpa, zamiast pkt 1, ale to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.