I SA/Wa 755/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/WA 755/06 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. i U. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ew. Nr [...] (hip. [...]) o pow. [...] m 2 z obr. ew. [...] na działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę [...] o pow. [...] m2 - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczanej jako działka nr [...] o powierzchni [...] arów [...] m2 położonej w L. przy ul. [...], dla której prowadzony jest przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w L. zbiór dokumentów Nr [...] /dawny KW Nr [...]/, stanowiącej współwłasność U. K., spadkobierców T. K. oraz spadkobierców E. O. tj: A. K., A. O., U. O. i B. O., w ewidencji gruntów miasta L. oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...] /hip.[...]/ o powierzchni [...] m2, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] na następujące działki: działkę nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] m2 i działkę nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] m2, położone na terenie przeznaczonym w części pod układ komunikacyjny ulicy [...] i ulicy [...]. W osnowie decyzji wskazał, że objęte decyzją działki wykazane zostały na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektowanym podziałem nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...], wykonanej przez Agencję Geodezyjno Prawną "[...]" z siedzibą w W. ul. [...] - geodetę uprawnionego B. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Starostwo Powiatowe w L., w dniu [...] listopada 2002 roku za numerem [...] oraz, że mapa ta jest do wglądu w aktach sprawy Wydziału Architektury i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w L. Orzekł również nadać rygor natychmiastowej wykonalności decyzji ze względu na ważny interes społeczny, jakim jest realizacja inwestycji przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto L. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta L. wskazał, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości przyległych do drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto L. od km [...] do km [...] a objętych prowadzoną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w W. inwestycją przebudowy drogi krajowej nr [...], przebudowy wiaduktu nad torami PKP oraz przebudowy infrastruktury technicznej, zostało wszczęte z urzędu w dniu 10 września 2002 roku, po uwzględnieniu podania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. Postępowaniem o podział nieruchomości zostały objęte nieruchomości położone przy ul. [...] i ul. [...] w L. w tym działka nr ewidencyjny [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Prezydent Miasta L. w dniu [...] listopada 2002 roku wydał Decyzję Nr [...] zatwierdzającą z urzędu, po uwzględnieniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr hip. [...] nr ew. [...] o powierzchni [...] arów [...] m2 położonej w L. przy ul. [...]. W ówczesnym stadium postępowania organ I instancji nie posiadał informacji,że T. K. zmarł [...] kwietnia 1979 r. Od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2002 r odwołanie wniosła U. K., jednocześnie składając postanowienie Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] maja 1990 roku w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po T. K., zmarłym dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz E. O. zmarłej [...] sierpnia 1979 r. Z ww. postanowienia wynika, że spadek po T. K. nabyli żona U. K. oraz dzieci A. K. i E. O. oraz że spadek po E. O. nabyli: mąż A. O. oraz córki U. O. i B. O. Prezydent Miasta L. pismem z dnia 3 stycznia 2003 roku zwrócił się do U. K. o podanie m. in. adresów pozostałych osób mających prawa do nieruchomości, lecz pismo to pozostało bez odpowiedzi. Ponadto Agencja Geodezyjno Prawna "[...]" w W. działająca na zlecenie i w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. w zakresie związanym z dokumentacją geodezyjno - prawną, przesłała na adres Urzędu Miejskiego w L., ustalenia dotyczące stron postępowania - informację Centralnego Biura Adresowego w W., z potwierdzeniem że osoby O. U. c. E. ,O. B. c. E. nie figurują w zbiorze PESEL, zaś odnośnie osoby A. O. występuje kilka osób o tym samym imieniu i nazwisku. Nie ustalono co do tej osoby bliższych danych osobowych . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku nr [...] uchyliło zaskarżonej decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta L. wskazał, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej przebudowę drogi krajowej nr [...], na odcinku przejścia przez miasto L. od km [...] do km [...], zostały określone w wydanej przez Prezydenta Miasta L. Decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniósł, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 46 z 2000 r., poz. 543) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Prezydent Miasta L. wskazał, że przedstawiony projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. działki nr ewidencyjny [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] października 2001r opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 225 poz. 4027 z dnia 23 października 2001 roku, według planu miejscowego nieruchomość ta położona jest na terenie przeznaczonym w części pod układ komunikacyjny - poszerzenie ul. [...] i ul. [...]. Odnośnie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności organ I instancji wskazał, że realizacja inwestycji przebudowy drogi krajowej nr [...],obejmująca również przebudowę wiaduktu nad torami PKP oraz przebudowę infrastruktury technicznej, stanowi ważny interes społeczny, będzie służyć ogółowi społeczeństwa. Realizacja tej inwestycji pozwoli na usprawnienie i zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla realizacji modernizacji drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez L. przewidziany jest określony czas, termin rozpoczęcia i wykonania, co wiąże się również z przeznaczeniem określonych na ten cel środków finansowych. Ponadto nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji wzięto pod uwagę to, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. w toku postępowania wskazała, że z uwagi na brak zgody właścicieli nieruchomości na sprzedaż części nieruchomości przeznaczonej pod przebudowę drogi krajowej Nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, wystąpi do Starostwa Powiatowego w L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 116 ust. 2 pkt. 3 tejże ustawy wskazuje, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Taka sytuacja, że część nieruchomości przeznaczona jest na realizację celu publicznego - modernizację drogi, występuje w przedmiotowej sprawie. Ponadto zgodnie z artykułem 122 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wydanie decyzji o wywłaszczeniu wymagałoby uprzedniego dokonania podziału nieruchomości, decyzji zatwierdzającej projekt podziału może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w stosunku do osób nieznanych z miejsca pobytu na podstawie art. 49 Kpa w związku z art. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dokonał obwieszczenia o wydanej decyzji, które zostało zamieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w L. oraz w tygodniku lokalnym " [...]". Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału oparta jest na ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja nr [...] znak [...]) oraz ostatecznym postanowieniu pozytywnie opiniującym projekt podziału pod względem zgodności z planem obowiązującym w dacie wydania tego postanowienia oraz w dacie, gdy stało się ono ostateczne. Oba te orzeczenia istnieją w obrocie prawnym. Tym samym nie ma podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. Wnosił o pozbawienie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i jej unieważnienie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że organ naruszył art. art.7, 8, 11 i 107 § 3 kpa z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Ponadto organ nie dołączył do decyzji mapy podziału nieruchomości. Wskazał, że w następstwie decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...], przebudowie wiaduktu nad torami PKP oraz przebudowie infrastruktury technicznej. Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000r, poz. 838) definiuje w art. 4 pkt 18 co nazywamy przebudową drogi "przebudowa drogi- wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego" . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego do akt sprawy złożony został odpis skrócony aktu zgonu U. K. wydany przez Urząd Stanu Cywilnego Miasta W. Oddział [...] nr [...], z którego wynika, ze U. K. zmarła w dniu [...] lutego 2005r. Ponadto do akt sprawy wpłynęło pismo A. K. z którego wynika, że przed Sądem Rejonowym w L. Wydział [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po U. K. na podstawie wniosku z dnia 16 kwietnia 2005 r. o sygn. Akt. [...]. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżący złożył oświadczenie, ze A. O. będący stroną postępowania administracyjnego zmarł w dniu [...] sierpnia 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W toku postępowania sądowego okazało się, że U. K. zmarła w dniu [...] lutego 2005 roku, zaś A. O. zmarł w dniu [...] sierpnia 2003 roku. Z pisma A. K. wynika, że przed Sądem Rejonowym w L. Wydział [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po U. K. na podstawie wniosku z dnia 16 kwietnia 2005 r. o sygn. Akt. [...]. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd ma prawo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów zawartych w skardze. Dokonując kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem sąd bada, czy organ administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceny tej sąd dokonuje wedle stanu sprawy oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że w chwili wydania decyzji administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie żyły strony, do których skierowane było orzeczenie. U. K. zmarła w dniu [...] lutego 2005 roku, zaś A. O. zmarł w dniu [...] sierpnia 2003 roku. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w dniu [...] lutego 2006 roku. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Ażeby można mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną zaś należy oceniać według prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. U. K. i A. O. jako osoby zmarłe nie mogły być stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2006 roku. Jednak samo postępowanie administracyjne mimo śmierci stron - mogło toczyć się, z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. Pominięcie spadkobierców strony postępowania stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 10 kpa. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną wart. 145 § 1 pkt 4 kpa i powoduje konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej taką wadą. Ponadto należy mieć na uwadze, że w aktach sprawy administracyjnej nie ma całego materiału dowodowego. Przede wszystkim należy wskazać, że w przesłanym Sądowi materiale brak jest dokumentów na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ II instancji a mianowicie brak jest decyzji nr [...] oraz postanowienia Prezydenta Miasta L. pozytywnie opiniującego projekt podziału pod względem zgodności z planem obowiązującym w dacie wydania tego postanowienia oraz w dacie gdy stało się ono ostateczne. Brak jest również wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr [...] z obrębu [...] jak również Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego Nr 225, poz. 4027 z 23 października 2001 r. Wykazane wyżej wady i braki postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W przedstawionej sytuacji Sąd nie oceniał merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w decyzjach Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006r., bowiem dopiero rozstrzygnięcie wydane w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego może być przedmiotem oceny co do istoty przez sąd administracyjny. Należy mieć na uwadze, że adresy uczestniczek postępowania U. O. oraz B. O. znajdują się w aktach sprawy o stwierdzenie nabycia spadku toczącej się przed Sądem Rejonowym w L. Wydział [...], sygn. akt. [...]. Tak więc istnieje możliwość ustalenia adresów uczestniczek postępowania oraz ustalenia poprzez uczestniczki czy toczyło się postępowanie spadkowe po A. O. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ustalić prawidłowo krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie administracyjne o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w obrębie [...], położoną w L. przy ulicy [...] oraz należy uzupełnić materiał dowodowy o wskazane wyżej brakujące dokumenty i dopiero wtedy orzec co do meritum sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c, art. 152 oraz akt 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.