II SA/Rz 260/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania -skargę oddala- II SA/Rz 260/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. nr [....] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...]. nr [...] dotyczącej umorzenia, jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr 38/2 o pow. 440 m2 obręb 55 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w oparciu o art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że pismem z dnia 2 listopada 2005r. Z.K. wystąpiła do Biura Gospodarki Mieniem w R. o wypłacenie odszkodowania lub przydzielenie działki budowlanej na terenie R. za wywłaszczoną w 1971r. działkę o powierzchni 440 m2 , bez odszkodowania. Kolejnym pismem z dnia 23.11.2005r. uzupełniła swój wniosek wskazując, tego wniosku Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [....]r. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R. objętej kw nr 11761 oznaczonej jako działka nr 38/2 o pow. 440m2 obręb 55. Od decyzji tej odwołanie wniosła Z.K. podnosząc, że zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w takich sprawach przysługuje odszkodowanie; wniosła o pozytywne załatwienie jej podania. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda podał, że aktem notarialnym numer repertorium A [....] z 1971r. z dnia 11.10.1971 r. zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym w R., Z.K. sprzedała działkę nr 38/2 o pow. 440 m2 obręb 55 w R. /powstałej z podziału działki nr 38 o pow. 18 a 35 m2/ wraz ze składnikami roślinnymi i budowlanymi na rzecz Skarbu Państwa za cenę szacunkową 142 433,54 zł. Z aktu notarialnego wynika, że Wydział Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. decyzją z dnia [....]r. nr [...] ustalił lokalizację szczegółową poszerzenia ulicy L. w R. kosztem m.in. działki nr 38/2 o pow. 4,40a obręb 55. Odszkodowanie za części składowe zostało ustalone przez biegłych, wartość składników roślinnych ustalono na kwotę 2 618,54 zł, a wartość składników budowlanych ( budynek mieszkalny, ogrodzenie, ustęp, studnia i stodoła ) na kwotę 139 815,00 zł; grunt został nabyty bez odszkodowania z uwagi na to, że obszar działki nr 38/2 był mniejszy niż 25% całej nieruchomości. Umowę sprzedaży zawarto w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r., Nr 18, poz. 94 ze zm. ), zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianego w cyt. wyżej ustawie. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 7 w/w ustawy, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Wnioskodawczyni domaga się przyznania jej odszkodowania lub działki budowlanej na terenie miasta R. za nieruchomość sprzedaną przez zainteresowaną w/w aktem notarialnym. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), które aktualnie normują wywłaszczanie nieruchomości i przyznawanie odszkodowania z tytułu wywłaszczania, przewidują możliwość ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, względnie przyznania nieruchomości zamiennej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości jedynie w ramach ustalonego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do ustalenia i przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej za nieruchomości zbyte na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to brak materialno-prawnych podstaw do orzekania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie ceny sprzedaży oraz zapłaty tej ceny, w tym również przyznania nieruchomości zamiennej, jako zadośćuczynienia za nieruchomości zbyte w drodze umowy cywilnoprawnej. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Na decyzję ta skargę wniosła Z.K. podnosząc, iż w 1971r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Zarządu Gospodarki Terenami nr I 63-2/9/2/71 została wywłaszczona z działki o pow. 440 m2 bez odszkodowania, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 w trybie restrykcyjno wywłaszczeniowym, z naruszeniem art. 12 Konstytucji PRL. Za tą nieruchomość nie dostała odszkodowania a umowę sprzedaży zawarto pod szantażem. Wskazała, że po zmianie ustrojowej art. 21 Konstytucji dopuszcza wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Skarżąca powołała się na art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami twierdząc, że daje on możliwość ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości lub przyznania nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że działka została sprzedana przez wnioskodawczynię umową cywilną i dlatego nie mają do tej sprawy zastosowania obecnie obowiązujące przepisy art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Poza sporem pozostaje, że na wniosek Z.K. z dnia 3.11.2005r., uzupełniony w dniu 24.11.2005r. (daty wpływu pism do organu), Prezydent Miasta R. zawiadomił 28.11.2005r. o wszczęciu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 38/2 o pow.440m2 obr.55 R. pod drogę publiczną. Nie jest kwestionowane również, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym w R., nr rep. A [....] z dnia 11.10.1971r., w związku ustaleniem lokalizacji poszerzenia ulicy L., co nastąpiło decyzją z dnia [....]r. nr [....] wydaną przez Wydział Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Grunt został nabyty bez odszkodowania, bowiem obszar działki nr 38/2 był mniejszy niż 25% całej nieruchomości. Umowę sprzedaży zawarto w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r., Nr 18, poz. 94 ze zm. ). Na tej podstawie organ I instancji decyzją z dnia 20.12.2005r. umorzył postępowanie, zaś Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania Z.K. - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy, za które nie wypłacono odszkodowania. Prawem materialnym, które aktualnie reguluje zagadnienia wywłaszczania nieruchomości i wypłaty odszkodowań jest ustawa z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603, ze zm.), zwana dalej ustawą, a w szczególności dział III, rozdział 4 i 5. W rozdziale 4 ustawy uregulowane zostały zasady wywłaszczania nieruchomości; przepisy te -wobec przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem przed wejściem w życie ustawy -nie mają w sprawie zastosowania. Natomiast rozdział 5 - art. 128 - 134 - normuje zagadnienie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Spośród przepisów rozdziału 5 omówienia wymaga art. 129 który w ustępie 1 stwierdza, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Ustęp 5 ma brzmienie: starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa wart. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (dodany od 22.09.2004r.). Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że zasadą jest ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej (ust.1); jak już wyżej stwierdzono, sytuacja ta nie może mieć zastosowania w konkretnym przypadku, bowiem nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło aktem notarialnym z 1971 roku. Hipotetycznie więc może wchodzić w rachubę odrębna decyzja o odszkodowaniu, o której mowa w ustępie 5. Ta natomiast wydawana jest w przypadkach wskazanych w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 oraz art. 124-126, przy czym wymienione przepisy nie obejmują stanu faktycznego występującego w sprawie Z.K.. Pozostaje więc do rozważenia zapis ustępu 5 in fine - gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zapis ten budzi wątpliwości interpretacyjne, na co zwrócono uwagę w piśmiennictwie (zob. E.Mzyk - Komentarz do ustawy). Nie jest bowiem wiadomo, czy w omawianym przepisie chodzi o zaszłości sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też przepis ten będzie miał zastosowanie do sytuacji, w których - na skutek naruszenia przepisów ustawy, wydana została odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzeczenia o odszkodowaniu, czy też wreszcie omawiany przepis stanowi "reaktywowanie" nieobowiązującego już art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Spośród wyróżnionych możliwości, zdaniem Sądu, należy opowiedzieć się za sytuacją, w której omawiany przepis ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych pod rządem ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998r., gdzie na skutek naruszenia przepisów decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Do takiego stanowiska upoważnia przede wszystkim ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z datą ogłoszenia albo w innym, wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. Natomiast jeśli wolą prawodawcy jest, aby akt prawny miał zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie aktu, to racjonalny ustawodawca winien w tej materii zamieścić pozytywny zapis. W przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazał, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1.01.1998r. (art.242), a zatem ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W odniesieniu do regulacji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a unormowanych w dziale III, rozdział 6, ustawodawca rozszerzył zakres obowiązywania ustawy i poza wywłaszczeniami, które nastąpiły pod rządem ustawy, tj. począwszy od dnia 1.01.1998r. wskazał, że przepisy dotyczące zwrotu mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Kwestia ta unormowana została w art.216 który stwierdza, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych, w sposób enumeratywny w przepisie tym wymienionych. Powracając do art. 129 ust.5 ustawy stwierdzić należy, że żaden przepis ustawy - na wzór art.216 - nie rozszerzył zakresu obowiązywania tego unormowania. Prowadzi to wniosku, że art. 129 ust. 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1.01.1998r. wydano decyzje o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez ustalenia odszkodowania. Zaznaczyć też należy, że uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12.03.2003r., str.79), którą dodany został do art. 129 ustęp 5, nie pozwala na rozszerzenie tego zapisu na sprawy, w których wywłaszczenie względnie nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1.01.1998r. W świetle powyższego trafne jest stanowisko organów, które umorzyły postępowanie w sprawie, z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji administracyjnej - z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art.151 p.p.s.a.