II SA/Kr 525/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Piotr Głowacki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia [...].2000 roku (znak: [...]) Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz.741 z późn.zm.- obecnie tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261 póz. 2603 z późn.zm.- zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna N. miasta K. obj. Kw [...] w granicach byłych parcel l.kat. [...] i l.kat. [...] b.gm.kat. C., na rzecz Z. K. Odwołanie Z. K. nie zostało uwzględnione i Wojewoda, decyzją z dnia 09.01.2001 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, podnosząc w uzasadnieniu co następuje: l/ przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...].1973 roku Nr: [...] na cele rozbudowy bazy transportu Zakładu T. w K. Działka nr [...] zgodnie z wpisami w Księdze wieczystej nr [...]-pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych – A. C. i Z. K., którzy nabyli powyższe prawo umową z dnia [...].1994 roku Rep. [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...].1995 roku na podstawie wniosku z dnia [...].1994 roku, 2/ w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze zapis szczególny, zawarty w art. 229 o gospodarce nieruchomościami. Treść tej normy wyłącza, niezależnie od zaistnienia przesłanek zbędności, możliwość zwrotu nieruchomości objętej prawem użytkowania wieczystego, które powstało przed dniem 1.01.1998 roku. Wobec treści tego przepisu brak jest podstaw prawnych do badania celu wywłaszczenia nieruchomości spełniającej przesłanki w nim określone jak również brak jest podstawy prawnej nakazującej organowi administracji publicznej badania poprawności celu wywłaszczenia ustalonego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przyjmuje określony stan faktyczny i prawny powstały w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu. Bez znaczenia jest tutaj prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Do weryfikacji takiej decyzji lub postępowania ją poprzedzającego służą środki nadzwyczajne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. 3/ postępowanie o zwrot nie nosi cech postępowania nadzwyczajnego, ani też nie jest kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, tak więc nie można tutaj brać pod uwagę, a tym bardziej poprawiać wad powstałych przy rozstrzyganiu sprawy wywłaszczenia. 4/ w obowiązującym stanie prawnym nie zostały zawarte także normy obligujące organy prowadzące postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do badania prawidłowości ustanowienia lub nabycia prawa użytkowania wieczystego, a także sposobu dokonania tej czynności. Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny stwierdza, że roszczenie o zwrot nie przysługuje w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek i w razie ich wystąpienia nie rozróżnia prawa użytkowania według jakichkolwiek kryteriów jego ustanowienia lub nabycia, nawet w przypadku wadliwego powstania lub przeniesienia tego uprawnienia do nieruchomości. 5/ nie można podzielić poglądu odwołującego, iż sformułowanie zawarte w art. 229 "na rzecz osoby trzeciej", stanowi przesłankę negatywną dla roszczenia o zwrot tylko w przypadku, gdy użytkowanie wieczyste ustanowiono na rzecz jednostki innej niż ta na rzecz, której dokonano wywłaszczenia. Powołany zwrot zawarty w art. 229 oznacza, że prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz osoby różnej od byłego właściciela lub jego spadkobiercy. 6/ nie jest dopuszczalny pogląd odwołującego, iż w postępowaniu o zwrot należy brać pod uwagę nieobowiązujące przepisy prawa zawarte w ustawie z dnia 29.04.1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa ta została uchylona obecnie obowiązującą ustawą z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami i w postępowaniu zwyczajnym, jakim jest postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niedopuszczalnym jest uwzględnianie norm, które utraciły moc. Do regulacji takich można jedynie sięgnąć w przypadku postępowania nadzwyczajnego. 7/ zbycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w roku 1994, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29.04. 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc nie naruszono tym obecnie obowiązującego art. 136 ustawy z dnia 21.08. 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek powiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, zarówno w starym stanie prawnym jaki w ówcześnie obowiązującym, dotyczy wyłącznie organu administracji, a nie osoby prawnej, którą był użytkownik wieczysty, który zbył swoje uprawnienia na rzecz innych osób w drodze cywilnoprawenj uregulowanej przepisami kc. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Z. K. i zarzucając : - naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21.08.1997 r. poprzez przyjęcie, iż "w postępowaniu o zwrot brak jest podstaw prawnych do badania poprawności celu wywłaszczenia oraz nie można badać prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego i zbycia prawa użytkowania wieczystego na tle nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r.", - naruszenie przepisów procedury administracyjnej ( art. 7,77, 107 kpa w zw. z art. 136 i 140 kpa ) poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - w granicach wskazanych w skardze - w szczególności poprzez brak rozpoznania czy nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez A. C. i Z. K. było zgodne z przepisami prawa, - naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu, i w oparciu o te zarzutu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu potwierdził ustalenia faktyczne organów, dodatkowo podnosząc, że w dniu [...].1990 r. Zakład T. w K. nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości które w dniu [...].1994 r., sprzedał A. C. i Z. K. a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej w roku 1995. Zarzuty zawarte w skardze w zasadzie pokrywają się z zarzutami zawartymi w odwołaniu i stanowią polemikę ze stanowiskiem organu II instancji. I tak, zdaniem skarżącego - nieuzasadnione jest twierdzenie, iż "w postępowaniu o zwrot brak jest podstaw prawnych do badania poprawności celu wywłaszczenia oraz nie można badać prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego i zbycia prawa użytkowania wieczystego na tle nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r.". Stanowisko to jest sprzeczne z treścią art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nakazuje badać "zbędność" nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem aby określić czy nieruchomość jest zbędna należy wcześniej ustalić - zgodnie z zasadami kpa - jaki był pierwotny cel wywłaszczenia, czy został on w terminie zrealizowany przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie oraz czy cel ten jest nadal realizowany przez podmiot do tego wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, - nawet gdyby podzielić powyższe stanowisko organu to jego obowiązkiem było zastosowanie art. 147, 157 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, i wszczęcie z urzędu wspomnianych nadzwyczajnych postępowań, - art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie nin. ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powyższy przepis powinien być interpretowany w aspekcie przepisów Konstytucji RP (art. 21, 64 ), które wprowadzają zasadę ochrony prawa własności, ograniczania własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności oraz stanowią, iż wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy dokonywane na cele publiczne. Art. 136 ustawy statuuje powszechną zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - gdy jest ona wykorzystywana na cel inny niż cel wywłaszczenia ( gdy jest zbędna). Nieruchomość nie podlega zwrotowi tylko wówczas, gdy w dalszym ciągu jest niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, - usytuowanie art. 229 ustawy w ostatnim dziale ustawy ( dział VII "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" ) świadczy o tym, iż jest to przepis, który ma charakter wyjątkowy i nie powinien być interpretowany rozszerzające - jako przepis ograniczający (jeśli nawet nie sprzeczny ) z konstytucyjną zasadą ochrony własności, o tym, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia świadczy fakt sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. C. i Z. K., - art. 229 ustawy stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem 1.01.1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej to oznacza to, że tylko czynność nie obciążona wadami mogła skutecznie doprowadzić do ochrony nowego nabywcy (względnie użytkownika wieczystego) i skutecznie przeciwstawić uprawnienie nowego nabywcy poprzedniemu właścicielowi. Skarżący zarzuca, że organ administracji nie zbadał czy zostały spełnione przesłanki z art. 229 ugn -co stanowi naruszenie art. 7, 77,107 kpa. W uzasadnieniu decyzji Wojewody brak jest prawidłowego rozważenia czy okoliczności nin. sprawy pozwalają na zastosowanie art. 229 ugn. - w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki stosowania art. 229 ustawy bowiem nastąpiło naruszenie prawa pierwszeństwa do wywłaszczonej nieruchomości przysługującego byłemu właścicielowi (spadkobiercy). W przypadku sprzedaży lub oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, byłemu właścicielowi ( lub spadkobiercy ) przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu a organ administracji obowiązany jest zawiadomić poprzedniego właściciela ( lub jego następców prawnych ) o przysługującym mu pierwszeństwie nabycia nieruchomości. Przy zawieraniu umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. C. i Z. K. - nie dopełniono procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29.04.1985 r.- co oznacza, iż nie doszło do ważnego i skutecznego ustanowienia oraz przejścia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. - odmowę zwrotu nieruchomości uzasadnia tylko ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (czynność konstytutywna ), a nie "przeniesienie" ( sprzedaż ) prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. C. i Z. K., - art. 229 ustawy wymaga aby prawa użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej. Twierdzenie organu , iż zwrot "osoby trzeciej" oznacza, że jest to osoba różna od byłego właściciela ( spadkobiercy ) jest błędne i nie ma uzasadnienia w wykładni art. 229 na tle całokształtu przepisów ustawy. Nietrafne jest stanowisko organu, iż art. 229 ustawy ma zastosowanie tylko w tych przypadkach gdy prawo użytkowania wieczystego przysługuje różnej osobie od byłego właściciela ( spadkobiercy ). W 1992 roku ustanowiono co prawda prawo użytkowania wieczystego ale nie na rzecz osoby trzeciej lecz na rzecz podmiotu zainteresowanego wywłaszczeniem, w którego interesie było prowadzone wywłaszczenie ( Zakład T. w K.). Nie była to więc osoba trzecia w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Można by się co najwyżej zastanawiać czy osobami trzecimi mogliby być A. C. i Z. K. - lecz na ich rzecz nie ustanowiono prawa użytkowania wieczystego - wobec czego brak jest podstaw do stosowania art. 229 ustawy w nin. sprawie jak to błędnie uczynił organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy trafne jest stanowisko organów w niniejszej sprawie, iż art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia odmowę zwrotu. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy ( tj. przed dniem 1.01.1998 r.) na wywłaszczonej nieruchomości ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Otóż w sprawie jest niesporne, że przedmiot zwrotu pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych – A. C. i Z. K., którzy nabyli powyższe prawo umową z dnia [...].1994 roku Rep. [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...].1995 roku na podstawie wniosku z dnia [...].1994 roku. Błędny jest pogląd skargi, że obowiązkiem organów jest badanie czy dokonana czynność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie jest obciążona wadami które mogłyby "skutecznie doprowadzić do ochrony nowego nabywcy (względnie użytkownika wieczystego) i skutecznie przeciwstawić uprawnienie nowego nabywcy poprzedniemu właścicielowi'. Ustanowienie wieczystego użytkowania jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i organy administracji nie są uprawnione do negowania czynności cywilnoprawnych. Nie można więc uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77, 107 kpa. Wręcz przeciwnie w stosunku do tego co twierdzi się w skardze, Wojewoda rozważał w uzasadnieniu swej decyzji okoliczności sprawy nakazujące zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący przyznaje, że w 1992 r., ustanowiono prawo użytkowania wieczystego ale nie na rzecz osoby trzeciej lecz na rzecz podmiotu zainteresowanego wywłaszczeniem, w którego interesie było prowadzone wywłaszczenie (Zakład T. w K.). Zdaniem skargi taki wieczysty użytkownik nie jest osobą trzecia w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I ten pogląd jest błędny. Osobą trzecią, w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest każda - zarówno fizyczna, jak prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Skoro więc doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przeto w sprawie musi być zastosowany art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami a jego zastosowanie wyklucza potrzebę badania istnienia przesłanek zwrotu. Wbrew temu co się twierdzi w skardze, sprzedaż wieczystego użytkowania również powoduje ustanowienie na nieruchomości wieczystego użytkowania. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.