II SA/Bk 333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale II w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy R.-T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zapłaty za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej Gminy R.-T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 333/06 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. obciążył Gminę R. - T. opłatą w wysokości 58 zł za czynności związane z wydaniem opinii uzgadniającej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji drogi gminnej nr [...] i części drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].04.2006r. Wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym nadzorem sanitarnym pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Czynnością podlegającą przedmiotowej opłacie jest, zdaniem organu, wydanie opinii w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na modernizacji drogi gminnej nr [...] i części drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K. gmina R. - T. na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporządzenie opinii było możliwe tylko po analizie wymaganych ustawą dokumentów, w tym informacji o planowanym przedsięwzięciu. Organ podjął zatem czynności mieszczące się w pojęciu czynności nadzoru zapobiegawczego. Opłatą obciążono Gminę jako podmiot będący inwestorem planowanego przedsięwzięcia. Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31.01.1995r. w sprawie sygn. akt Ul AZP 11/94 (OSNAP 1995 nr 21, poz. 126) podniesiono, iż nałożenie takiej opłaty odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, która to forma ma zagwarantować należyte wytłumaczenie się organu z wszystkich przesłanek, jakie wpłynęły na treść rozstrzygnięcia. Wskazano ponadto, iż bliższe zasady ustalania opłat reguluje Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2004r. Nr 20, poz. 193), w którego § 2, 3 i 4 znajdują się szczegółowe zasady ustalania tych opłat, włącznie z wyliczeniem elementów składających się na bezpośrednie i pośrednie koszty czynności nadzoru sanitarnego. Wywiedziono, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera opłaty nie tylko za badania laboratoryjne prowadzone w stacjach sanitarno-epidemiologicznych, ale również za wszelkie inne czynności wykonywane w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego, do których zalicza się między innymi wydanie przedmiotowego uzgodnienia. Podkreślono przy tym, iż postępowanie kończące się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uprzedniego uzyskania przedmiotowego uzgodnienia dotknięte byłoby wadą prawną, albowiem taki obowiązek ustanowiony został w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Gmina R. - T. zaskarżyła w całości powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, iż administracyjny organ II instancji nie wykazał sposobu wyliczenia opłaty: nie wskazał za jakie czynności opłata się należy, jaka była wartość poszczególnych czynności. Zdaniem skarżącej, wskazana w decyzji kwota została wyliczona bezpodstawnie, zaś czynności takie jak przeczytanie dokumentów, zastanowienie się nad ich treścią (a więc typowe czynności urzędnicze) nie wymagają żadnych dodatkowych badań i nie są działaniami, o jakich mowa w powoływanym Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił szczegółowo zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej uregulowany w ustawie z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej podkreślając, iż katalog zadań zaliczanych do nadzoru zapobiegawczego wskazany w przepisie art. 3 tej ustawy nie jest zamknięty. Wynika z tego, iż ustawodawca dopuścił zakwalifikowanie określonych działań do czynności nadzorczych również wówczas, gdy jego podstawą są przepisy inne niż cyt. ustawa. Formy tego działania są zróżnicowane i przybierają postać decyzji stwierdzających naruszenia, doraźnych zaleceń, uwag czy wniosków. W przypadku nadzoru zapobiegawczego czynności te mogą sprowadzać się do dokonania analizy akt sprawy i nie muszą polegać na pobraniu próbek lub wykonaniu badań laboratoryjnych. Cel nadzoru ma bowiem charakter zapobiegawczy i jest nim ochrona zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych. Niewątpliwie czynnością nadzoru zapobiegawczego podlegającą przedmiotowej opłacie jest dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, tym bardziej, że jej pobranie jest w tym przypadku obligatoryjne i niezależne od okoliczności tj. od końcowych wyników uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z kolei stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie przepisów skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że granice rozpoznania sprawy przez Sąd wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej - są zatem szersze niż granice zaskarżenia, zaś Sąd jest nie tylko uprawniony, ale nawet zobowiązany do wykroczenia poza granice zaskarżenia (wyznaczone treścią skargi), gdy stwierdzi z urzędu jakiekolwiek naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Jedynym ograniczeniem jest nieorzekanie na niekorzyść skarżącego, jednak tylko w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności aktu lub czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex nr 146750). W sprawie niniejszej Sąd, wychodząc poza treść zarzutów podniesionych w skardze, dopatrzył się naruszenia przez administracyjny organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego dotyczących terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do treści przepisu art. 129 §1 i § 2 kpa odwołanie wnosi się, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...].02.2006r. (k. 5 akt adm.) doręczona została Wójtowi Gminy R. - T. w dniu 01.03.2006r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w kopercie ze zwrotkami na k. 7 akt adm.). Decyzja zawierała stosowne pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin do jego wniesienia, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia (art. 57 § 1 kpa), upływał zatem w dniu 15.03.2006r. Tymczasem z pieczątki Powiatowego Inspektora Sanitarnego znajdującej się na odwołaniu, a dokumentującej fakt oraz datę jego wniesienia wynika, iż zostało ono złożone z jednodniowym opóźnieniem tj. 16.03.2006r. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy - P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, stosownie do treści przepisu art.134 kpa, obowiązany był stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu i powstrzymać się od jego merytorycznego rozpoznania. Tak się jednak nie stało i odwołanie rozpoznano merytorycznie jako wniesione prawidłowo. Opisane postępowanie organu II instancji jest o tyle niezrozumiałe, że w piśmie z dnia 17.03.2006r. Powiatowy Inspektor Sanitarny, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy Inspektorowi Wojewódzkiemu, zwrócił uwagę na nieterminowość jego wniesienia wskazując przy tym dokładnie datę otrzymania decyzji przez Wójta Gminy R. - T. jako 01.03.2006r. oraz datę wpływu odwołania jako 16.03.2006r. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z przepisem art. 16 § 1 kpa korzysta z ochrony trwałości (vide uchwała 7 s. NSA w Warszawie z dnia 12.10.1998r. w sprawie sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.03.2005r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 149/04, Lex nr 164769 oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006r., s.598). Dostrzegając przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego Sąd był zatem zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...].04.2006r. bez konieczności merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na mocy art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżony akt nie może być wykonywany w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o treść przepisu art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok niniejszy został wydany w trybie uproszczonym, albowiem o zastosowanie tego trybu wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. w odpowiedzi na skargę, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, które to zawiadomienie otrzymał w dniu 16.06.2006r. (k.10), nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto z uwagi na dotknięcie zaskarżonej decyzji wadą nieważności, mieszczącej się w art. 156 § 1 kpa, także zachodziła podstawa do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z urzędu (art. 119 pkt 1 p.p.s.a.).