II OSK 376/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 880/05 w sprawie ze skargi S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006r. oddalił skargę S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd przyjął następujący stan sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Z. nałożył na S. C. grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, polegającego na rozbiórce w całości budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewidencyjny [...] w B. Z. przy ul. [...], określając w nim termin wykonania obowiązku na 21 dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. po rozpatrzeniu zażalenia S. C. uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że na S. C. ciąży obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, położonego na działce nr ew. gr. [...] w B. Z. przy ul. [...]. Obowiązek ten wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Z. z dnia [...] lipca 1997 roku, która to decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę K. w dniu [...] września 1997 roku, a skarga S. C. złożona na ww. decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie została oddalona wyrokiem z dnia 28 lutego 2000 roku. Organ odwoławczy stwierdził że w dniu [...] listopada 1997r. wysłano S. C. upomnienie wzywające do wykonania przedmiotowego obowiązku, a następnie podjęto postępowanie egzekucyjne w administracji w dniu [...] lipca 2000 r. i [...] kwietnia 2003 r., a w dnia [...] kwietnia 2005 r. nałożono postanowieniem na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało nieprawidłowo, albowiem wystawiony tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów przepisu art.27 § 1 cytowanej ustawy, nie zawiera oznaczenia wierzyciela (brak pieczęci w nagłówku tytułu wykonawczego), brak odcisku pieczęci urzędowej wierzyciela (brak pieczęci urzędowej okrągłej z godłem państwowym w rubryce 27 tytułu wykonawczego), nie wpisano daty (w rubryce 36 tytułu wykonawczego), błędnie zamiast kwoty należnych kosztów upomnienia wpisano kwotę grzywny. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż pisemne upomnienie wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego było wysłane do zobowiązanego w 1997 roku. W sytuacji gdy sprawa rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego była później rozpatrywana przez sąd administracyjny i wydane było postanowienie sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce, to przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Z. powinien był ponownie przesłać zobowiązanemu stosowne upomnienie. Podkreślono również, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania licytacji i trybie postępowania przy przechowywaniu i licytacyjnej sprzedaży niektórych nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz.281 ze zm.) nie obowiązywało w dacie wydania postanowienia. W związku z tym organ odwoławczy uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł S. C., domagając się uchylenia nakazu rozbiórki budynku, w którym zamieszkuje wraz z wnukami, których rodzice zginęli w wypadku samochodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, którą organ nałożył na skarżącego, gdyż nie wykonał on dobrowolnie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, orzeczonej decyzją z dnia [...] lipca 1997 roku. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż kwestionowane postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Stosownie do regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a przesłanką wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest konieczność przeprowadzenia, przed rozstrzygnięciem sprawy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w sposób bardzo wnikliwy i dokładny przedstawił uchybienia organu I instancji i należycie je uzasadnił. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 36, poz. 161 z 1991 r. ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że wystawiony w sprawie niniejszej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie art. 27 § 1 cyt. ustawy tj. nie zawiera oznaczenia wierzyciela (brak pieczęci w nagłówku tytułu wykonawczego) art. 27 § 1 pkt 1, brak odcisku pieczęci urzędowej wierzyciela (brak pieczęci urzędowej okrągłej z godłem państwowym w rubryce 27 tytułu wykonawczego) art. 27 § 1 pkt 7, nie wpisano daty (w rubryce 36 tytułu wykonawczego) art. 27 § 1 pkt 7, błędnie zamiast kwoty należnych kosztów upomnienia wpisano kwotę grzywny. Tytuł wykonawczy stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji jest w nim wskazany obowiązek, który ma być egzekwowany. Jest dokumentem urzędowym. Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia (art. 27 § 3 ustawy). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że z uwagi na to, że pisemne upomnienie wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego było wysłane do zobowiązanego w 1997 roku, a sprawa rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego była później rozpatrywana przez sąd administracyjny i wydane było postanowienie sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce, to przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Z. powinien był ponownie przesłać zobowiązanemu stosowne upomnienie. Mając na uwadze, iż postępowanie organu I instancji było w całości nienależycie prowadzone, zasadne było uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi wniesionej przez S. C. i domagania się przez skarżącego uchylenia nakazu rozbiórki, to jak już podkreślono przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie decyzja orzekająca nakaz rozbiórki. Decyzja ta była już przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który w wyrokiem z dnia 28 lutego 2000 roku oddalił skargę skarżącego S. C. Skargę kasacyjną od powyższego wyrku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik S. C., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem pełnomocnika, WSA w Kielcach oddalając skargę S. C. naruszył ww. przepis, bowiem skarżący nie budował przedmiotowego budynku mieszkalnego, tylko jego syn, który wraz z żoną zginął tragicznie. Z tego też powodu, oraz z uwagi na trudną sytuację materialnej skarżącego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie powinno dotyczyć S. C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że skoro strona skarżąca w przedmiotowej sprawie podniosła zarzut naruszenia art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który jej zdaniem został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazany przepis stanowi, iż "grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1. odpis tytułu wykonawczego zgodnego z art. 32; 2. postanowienie o nałożeniu grzywny". Z przytoczonej treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że art. 122 ustawy egzekucyjnej zawiera jedynie postanowienia proceduralne. Innymi słowy zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 36, poz. 161 z 1991 r. ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Słusznie uznał Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego orzeczenia, iż wystawiony w sprawie niniejszej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej, tj. nie zawiera oznaczenia wierzyciela (brak pieczęci w nagłówku tytułu wykonawczego) art. 27 § 1 pkt 1, brak odcisku pieczęci urzędowej wierzyciela (brak pieczęci urzędowej okrągłej z godłem państwowym w rubryce 27 tytułu wykonawczego) art. 27 § 1 pkt 7, nie wpisano daty (w rubryce 36 tytułu wykonawczego) art. 27 § 1 pkt , błędnie zamiast kwoty należnych kosztów upomnienia wpisano kwotę grzywny. Ponadto należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że z uwagi na to, iż pisemne upomnienie wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego było wysłane do zobowiązanego w 1997r., a sprawa rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego była później rozpatrywana przez Sąd administracyjny i wydane było postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce, to przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (po wydaniu wyroku przez Sąd administracyjny) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Z. powinien był ponownie przesłać zobowiązanemu stosowne upomnienie. Już tylko w celu wyjaśnienia skarżącemu Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz wskazuje na to, co podnosił wcześniej Sąd I instancji, a mianowicie, że domaganie się przez skarżącego uchylenia nakazu rozbiórki, w postępowaniu egzekucyjnym jest bezzasadne. Postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu norm prawa administracyjnego. W niniejszym postępowaniu sprawa dotyczy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie decyzji orzekającej nakaz rozbiórki. Decyzja ta była już przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który w wyrokiem z dnia 28 lutego 2000 roku oddalił skargę S. C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.