I SA/Wa 1006/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1006/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy L. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w dniu [...] marca 2006 r. o odmowie przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. (data wpływu do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. [...].02.2006 r.) A. L. wystąpiła o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L. – odmówił przyznania A. L. świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia, w szczególności bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała ona w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Od decyzji powyższej – dochowując ustawowego terminu – odwołała się A. L. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego dodatku. Skarżąca wskazała, iż decyzja ta "została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa polegającym na dokonaniu niewłaściwej wykładni przepisów". Rozpoznając sprawę organ II instancji wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych tj. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) A. L. wystąpiła w dniu [...] lutego 2006 r. z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż wnioskodawczyni jest mężatką i gospodarstwo domowe prowadzi z małoletnią córką oraz mężem. Organ odwoławczy podkreślił, że tylko z przyznaniem zasiłku rodzinnego możliwe jest przyznanie dodatków do tego zasiłku. Zgodnie z dyspozycją art. 8 ustawy do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu: urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego i podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Zatem, prawo do dodatków przysługuje pod warunkiem, że na dziecko (dzieci) przysługuje zasiłek rodzinny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że jak wynika z treści decyzji organu I instancji organ ten nie uwzględnił faktu, iż wnioskodawczyni występowała o zasiłek rodzinny oraz o dodatek do tego świadczenia z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust.1, jeżeli: bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Organ wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżąca pozostawała w zatrudnieniu w Kancelarii [...] przy Sądzie Rejonowym dla W. w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lipca 2005 r. Umowa o pracę została rozwiązana z upływem czasu, na jaki była zawarta, co potwierdza załączona do akt kopia świadectwa pracy. W dniu [...] lipca 2005 r. skarżąca urodziła córkę. Następnie, od dnia [...] września 2005 r. podjęła pracę w Zakładzie [...] w W. Od dnia [...] stycznia 2006 r. skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym udzielonym jej przez pracodawcę na okres do [...] lipca 2006 r. Zdaniem organu odwoławczego tak ustalony stan faktyczny pozwala stwierdzić, iż skarżąca bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (tj. od dnia [...] stycznia 2006 r.) pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy (tj. od dnia [...] września 2005 r., czyli 3 miesiące i 28 dni), wobec czego organ II instancji uznał, że nie spełnia ona przesłanek warunkujących przyznanie jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże organ I instancji nie rozpoznał jej wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego, co uzasadnia uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. L. i wniosła o uchylenie decyzji. Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze mylnie przyjęło, że nie został rozpoznany jej wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaaprobowało stanowisko organu I instancji w przedmiocie nie spełnienia przez nią warunków uprawniających do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, polegającym na dokonaniu niewłaściwej wykładni treści przepisów. Skarżąca podniosła, że pozostawała w stosunku pracy od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lipca 2005 r. Umowa została rozwiązana z dniem porodu tj. [...] lipca 2005 r. i w tym dniu uzyskała wszystkie uprawnienia pracownicze związane z macierzyństwem tj. m. in. prawo do urlopu macierzyńskiego i wychowawczego. Ponowne zatrudnienie podjęła w dniu [...] września 2005 r. Skarżąca wskazała, że ze względu na sytuację rodzinną zdecydowała się skorzystać dopiero od dnia [...] stycznia 2006 r. z nabytego z dniem [...] lipca 2005 r. prawa do urlopu wychowawczego. Nie oznacza, to jej zdaniem, że dopiero w dniu [...] stycznia 2006 r. nabyła prawo do urlopu wychowawczego. Podmiotowi prawa przysługuje możliwość swobodnego wyboru terminu, w którym z przysługujących mu uprawnień korzysta. W żadnym wypadku nie można uznać, iż dopiero w chwili skorzystania z uprawnień strona prawo to nabywa. Skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowiskom organów obydwu instancji, bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego była zatrudniona ponad 6 miesięcy (tj. od [...] kwietnia 2004 r., do [...] lipca 2005 r.). Dodała, ze dla określenia nabycia prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego nie ma znaczenia, w jakim czasie korzysta się z urlopu, ale, zgodnie z wykładnią literalną przepisów istotny jest moment nabycia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże – zdaniem organu odwoławczego – nie rozpoznał jej wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. W tym zakresie brak było odpowiedniej adnotacji w treści zaskarżonej decyzji, jak również w aktach sprawy nie umieszczono wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 143 poz. 1270 z późn. zm.) dalej zwana "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji I instancji było przyjęcie wadliwego założenia, że organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej rozpoznał go jedynie w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego, podczas gdy występowała ona także o przyznanie zasiłku rodzinnego i ten wniosek powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że sprawa dodatku do zasiłku rodzinnego została rozpoznana prawidłowo. Wskazać jednak należy, że organ odwoławczy wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe. W myśl art. 136 i 140 kpa organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę od początku. Może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, może dokonywać własnych ustaleń, również w oparciu o materiał zgromadzony przez organ I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa zasiłku rodzinnego została już rozstrzygnięta decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z [...] października 2005 r., mocą której przyznano zasiłek na dziecko w kwocie [...] zł na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Wobec czego argument o nie rozpoznaniu wniosku w przedmiocie zasiłku jest niezasadny. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2006 r. organ I instancji nie wspomina o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2005 r., lecz to uchybienie proceduralne nie miało wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia i nie mogło stanowić przyczyny wydania decyzji kasacyjnej. W sytuacji gdy nie zaistniała przesłanka określona w art. 138 § 2 zdanie 1 kpa, nie zasługiwał na uwzględnienie argument organu odwoławczego zawarty w odpowiedzi na skargę, że w nadesłanych mu przez organ I instancji aktach nie było decyzji o zasiłku. Wymaga podkreślenia, ze Sąd orzeka na podstawie akt nadesłanych mu przez organ odwoławczy, według stanu na datę wydania kontrolowanej decyzji, a w tych aktach znajdowała się decyzja z [...] października 2005 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko. Ponad to wskazać należy, że zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis art., 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu w decyzji kasacyjnej nie powinno się przesądzić kwestii zasadności roszczenia. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, miałyby niewiążący prawne charakter. Zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV S.A. 564/89, PiŻ 1991, nr 3 s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń, co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego"). Tymczasem organ odwoławczy w niniejszej sprawie zajął stanowisko merytoryczne w zakresie sprawy, którą przekazał do rozpoznania organowi I instancji. Jak podkreśla się w doktrynie, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wskaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoczesne z naruszeniem obu tych przepisów. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 kpa. Poza powyżej omówionymi naruszeniami wskazać również należy, że w nadesłanych Sądowi aktach znajduje się decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. opatrzona datą [...] luty 2006 r. rozstrzygająca w tym samym przedmiocie i z tego samego wniosku skarżącej, tak jak decyzja z [...] marca 2006 r. uchylona przez organ odwoławczy. Na decyzji z [...] lutego 2006 r. znajduje się adnotacja o wysłaniu jej w dniu [...] kwietnia 2006 r.(pieczęć na decyzji). Decyzja z [...] lutego 2006 r. została doręczona skarżącej w dniu [...] kwietnia 2006 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach adm.), a więc już po doręczeniu decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2006 r. mowa jest o wydaniu w dniu [...] października 2005 r. decyzji o prawie do zasiłku, a zarzut nie wydania decyzji w tym przedmiocie był przyczyną uchylenia decyzji z [...] marca 2006 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Biorąc pod uwagę, że po rozpoznaniu odwołania organ II instancji zwrócił akta sprawy wraz z decyzją do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2006 r., oraz mając na względzie datę wysłania decyzji z [...] lutego 2006 r. i datę doręczenia jej skarżącej, jak również zawarcie w decyzji z [...] lutego 2006 r. informacji o wydaniu decyzji o zasiłku, powstaje pytanie czy decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. była faktycznie wydana po wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a opatrzona została omyłkową datą, czy też po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. organ I instancji wydał w tej samej sprawie i wobec tej samej osoby dwie decyzje tj. z [...] lutego 2006 r. i [...] marca 2006 r. Sąd nie może dokonać kontroli legalności decyzji z [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 134 ppsa, gdyż w dacie jej wprowadzenia do obrotu w dniu [...] kwietnia 2006 r., decyzja z [...] marca 2006 r. została uchylona kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wyjaśni powyższe kwestie. W przypadku gdyby okazało się, że organ I instancji wydał w tej samej sprawie dwie decyzje, to podejmie czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze wszystkie omówione zagadnienia uznać należy, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 136 i 138 § 2 kpa. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa. Rozstrzygnięcie z pkt 2 sentencji wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 ppsa.