VII SA/Wa 508/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę skargi oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. wydanej z up. Prezydenta [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu apartamentów mieszkalnych z częścią wielofunkcyjną na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. G. w W, - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż powodem wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę było ustalenie, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest niegodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt zagospodarowania działki narusza przepisy techniczno-budowlane. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2004 r. określono m.in. wysokość pierzei od strony ul. G. i L., ze wskazaniem, że fragmenty budowli wyższe niż VII kondygnacji powinny być starannie wkomponowane w pierzeję w sposób stwarzający optyczne wrażenie, że elewacja nie jest przytłaczającą wysoka. Ponadto organ I instancji wskazał, iż z informacji przekazanej przez Wydział Planowania Miejscowego wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...] obszar objęty inwestycją znajduje się w strefie mieszkaniowo-usługowej. Z powyższego zapisu studium nie wynika, iż teren nieruchomości jest w zasięgu strefy śródmiejskiej i można odstąpić od uwarunkowań § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 660 z późn. zm.), który określa, iż odległość budynków sąsiednich dla obiektu przesłaniającego o wysokości ponad 35m powinna wynosić 35m, natomiast w strefie śródmiejskiej odległość ta może być zmniejszona o połowę. W projekcie zagospodarowania terenu odległość planowanego obiektu, przy projektowanej wysokości 42,70m od nieruchomości sąsiednich wynosi 18,90m co oznacza, że nie spełniono warunków określonych w § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniesionego przez inwestora odwołania od decyzji Prezydenta [...], Wojewoda [...] wskazał, iż organ I instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) stanowi, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany musi być zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego bądź w razie jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowi jeden z etapów postępowania w procedurze poprzedzającej uchwalenie planu zagospodarowania. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa natomiast, iż zabudowa śródmiejska jest to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania centrum miasta lub dzielnicy miasta. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2004 r., którą przedłożył inwestor, nie określa precyzyjnie czy projektowany obiekt znajdować się będzie w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Załącznik graficzny nr 2 stanowiący integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera analizę obszaru wokół planowanej inwestycji, z której wynika, iż niektóre istniejące budynki mające powyżej 35m wysokości posadowione są z zachowaniem warunków odległości dla strefy śródmiejskiej. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnej analizy, ograniczając się do stwierdzenia naruszenia § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy nie podzielił także ustaleń Prezydenta [...] odnośnie braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedłożony projekt budowlany zakłada wycofanie elewacji budynku na wysokości siódmej kondygnacji (od 1,5m do 3m) oraz wycofanie ostatniej kondygnacji o ok. 5m od krawędzi przedostatniego piętra. Także w tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził żadnej analizy w odniesieniu do zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo Wojewoda [...] wskazał, iż spełniony został warunek z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zachowania 25% powierzchni biologicznie czynnej. Inwestor złożył także oświadczenie projektanta, z którego wynika, iż forma przestrzenna obiektu, wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znajdzie odzwierciedlenie w fazie projektu wykonawczego. Nadto inwestor złożył wniosek do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących odległości między budynkami. Powyższe uzasadnia, zdaniem Wojewody [...], uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Narodowy Fundusz Zdrowia [...] w W. Zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa i art. 80 kpa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej Wspólnoty organ I instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikała z ustalenia przez Prezydenta [...] sprzeczności zachodzących między projektem budowlanym przedstawionym przez inwestora a decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż sposób zagospodarowania terenu ma wynikać z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz że przy sporządzaniu projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem ich dostępu światła słonecznego. Żaden z tych warunków nie został spełniony. Projektowany budynek o wysokości ok. 42,70m jest oddalony od budynku wielorodzinnego z częścią biurową [...] o ok. 18,90m, gdy tymczasem odległość ta zgodnie z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynosić powinna 35m. Organ I instancji podjął, zdaniem skarżącej Wspólnoty, wszystkie niezbędne czynności w celu ustalenia czy w niniejszej sprawie może być zastosowany wyjątek przewidziany w § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. czy projektowany obiekt znajduje się w strefie zabudowy śródmiejskiej. Z pisma Wydziału Planowania Miasta jednoznacznie wynika, iż obszar objęty inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje się poza zasięgiem strefy śródmiejskiej, co oznacza, iż przedstawiony projekt budowlany narusza § 13 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, a tym samym warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzając powyższe nieprawidłowości organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia przez dostosowanie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2004 r., oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem w zakresie dostosowania wysokości pierzei od strony ul. G. i ul. L. odnośnie wymaganych odległości budynków. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca Wspólnota wskazała, iż Wojewoda [...] miał obowiązek wydać decyzję merytoryczną, gdyż nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W skardze Narodowego Funduszu Zdrowia wskazano, iż przedstawiony projekt budowlany był niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego zasadnie odmówiono jego zatwierdzenia. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakładała na inwestora obowiązek zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, przez zastosowanie w projekcie budowlanym rozwiązań zapewniających dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wymóg ten mógł być spełniony jedynie przy zachowaniu odległości 35m pomiędzy projektowanym a istniejącym budynkiem. Dla oceny spełnienia tego warunku nie ma znaczenia, zdaniem skarżącego, iż w okolicy znajdują się budynki położone w odległościach określonych, jak dla strefy śródmiejskiej, czyli zmniejszonych o połowę. Dodatkowo skarżący podniósł, iż Wojewoda [...] nie powiadomił go o toczącym się postępowaniu odwoławczym, czym uniemożliwił im zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zajęcie stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skarg, decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, dlatego też skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Narodowego Funduszu Zdrowia podlega oddaleniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko i należy podzielić argumentację Wojewody [...] w aspekcie przepisów art. 138 § 2 kpa. W myśl obowiązującej ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić, w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, dodatkowe postępowanie. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia go w znacznej części lub całości stwarza obowiązek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała, co prawidłowo ustalił Wojewoda [...]. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia charakteru obszaru objętego inwestycją. Okoliczność ta jest nader istotna wobec brzmienia ustaleń decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z załącznika graficznego do tej decyzji, zawierającego analizę urbanistyczną terenu wynika, iż odległość projektowanego budynku od sąsiednich budynków wynosi ok. 18m. Taki zapis w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w ocenie inwestora, przesądzałby, iż obszar objęty inwestycją znajduje się w strefie śródmiejskiej ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu skutkami. Wskazać należy, iż wbrew stanowisku organu I instancji o charakterze tego obszaru w żadnym razie nie może przesądzić pismo Wydziału Planowania Miejskiego. W zaskarżonej decyzji zasadnie także wskazano na konieczność dokonania analizy i oceny przyjętych rozwiązań projektowych w kontekście zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących wysokości pierzei ul. G. i L. Organ I instancji także w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia – nie spełnia przez przedłożony projekt budowlany wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy trafnie ocenił, iż decyzja w I instancji zapadła z naruszeniem art. 77 kpa, co w konsekwencji uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo wskazać należy, iż już w toku postępowania odwoławczego inwestor złożył wniosek do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości miedzy budynkami. Sąd z urzędu zauważa, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przywołał błędną podstawę prawną jej wydania. Nie wpływa to jednak na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, gdyż z uzasadnienia decyzji w sposób niewątpliwy wynika, iż jest to decyzja kasatoryjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, a nie jak wskazano art. 138 § 2 pkt 1 kpa. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.