I SA/Wa 483/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działkę wydzieloną pod ulicę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] z siedzibą w W., zwanej dalej "Spółdzielnią", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2005 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za działki położone w W., przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczone nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 , [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 . W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny: na wniosek Spółdzielni decyzją nr [...] z [...] lutego 2000 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt podziału oznaczonej wyżej nieruchomości wydzielając działki nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 , [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod ulicę. Działki te zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego W. VII Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 18 lutego 2003 r., dz. Kw VII [...], KW Nr [...] stanowią własność Gminy W., obecnie W. Wnioskiem z 26 marca 2001 r. Spółdzielnia wystąpiła o przyznanie odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) za grunt przejęty pod projektowane ulice. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowe działki nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Zgodnie zaś z art. 98 powołanej ustawy warunkiem przejścia na własność gminy gruntu wydzielonego pod drogi jest zaliczenie ich do dróg publicznych. W chwili, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. w dniu 23 marca 2000 r. droga nie miała ustalonej kategorii drogi. Po stronie Spółdzielni nie powstało więc uprawnienie do otrzymania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. W odwołaniu wniesionym do Wojewody [...] Spółdzielnia podniosła, że działki wydzielone pod drogę zostały wpisane w księdze wieczystej na rzecz Gminy W., co oznacza, że Gmina nie miała w momencie składania wniosku o wpis do księgi wieczystej wątpliwości, że przejęła grunt pod drogę publiczną. Wątpliwości tych nie miał także sąd wieczystoksięgowy, który założył dla przejętych działek odrębną księgę wieczystą. Także w chwili obecnej Prezydent W. nie kwestionuje tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją podziałową. Decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania narusza więc art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy art. 7, 8 i 12 kpa, wobec czego winna być uchylona. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Założeniem koniecznym do uznania, aby nastąpił skutek w postaci przejścia własności gruntu na określone podmioty jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg na tym terenie (vide: G. Bieniek i inni Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami wyd. drugie, tom II, Zielona Góra s. 52-53). W sprawie odszkodowawczej konieczne jest również ustalenie kategorii drogi, które ma istotne znaczenie przy określaniu podmiotu zobowiązanego do uzgodnienia wysokości odszkodowania i jego zapłaty na rzecz uprawnionego. Z akt wynika, że oznaczone działki nie mają określonej kategorii dróg publicznych. O tym, czy określony grunt stanowi drogę publiczną, przesądzają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż przedmiotowe działki nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w przewidzianej prawem formie. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. W przypadku takich dróg nie dojdzie do przejścia własności nowoutworzonych ulic na rzecz jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Z tych przyczyn Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Na decyzję Wojewody [...] Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz prawa procesowego - art. 6, 7, 8, 10, 12 i 13 kpa. Skarżąca wskazała na błędną interpretację art. 98 ust. 1 prowadzącą do pozbawienia Spółdzielni prawa do słusznego odszkodowania. Naruszenie prawa procesowego polegało na załatwieniu sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również nieprzestrzegania obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa, niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu i umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a także nieprzeprowadzenie rozprawy w celu uzgodnienia interesów stron. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ obie decyzje wydanie w niniejszej sprawie naruszają prawo. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Z przytoczonej treści ustawy wynika bezpośredni, ścisły związek między nabyciem własności działek wydzielonych pod drogę i prawem do odszkodowania. Prawo właściciela gruntu do odszkodowania jest bezpośrednim następstwem przejścia własności gruntu wydzielonego pod drogi na odpowiedni podmiot. Natomiast wydzielenie gruntu pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową, jest niezbędną przesłanką przejścia własności na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa. Bez spełnienia tej przesłanki nie może dojść do nabycia własności przez ww. podmioty. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że nastąpiło przejście na gminę własności gruntu wydzielonego w wyniku podziału, a prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej. Musiała być zatem spełniona przesłanka określona w art. 98 ust. 1 ustawy, co w niniejszej sprawie oznacza, że działki nr [...], [...]. [...], [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi gminne. Stan taki dał podstawę do wystąpienia przez Gminę W. do Spółdzielni, po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział, z propozycją wykupu gruntów, w wyniku czego prowadzone były uzgodnienia wysokości odszkodowania. Do uzgodnienia jednak nie doszło, wobec czego zakończony został pierwszy etap procedury ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. W takim stanie sprawy wszczęta została procedura ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, o czym organ zawiadomił strony pismem z dnia 7 czerwca 2004 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania powołując się brak zaliczenia wydzielonych działek do kategorii dróg gminnych jako negatywną przesłankę powstania prawa do odszkodowania. Jak wcześniej podkreślono, błędne jest twierdzenie organów orzekających w sprawie, że powstanie prawa do odszkodowania jest uwarunkowane zaliczeniem gruntu wydzielonego pod drogę do jednej z kategorii dróg publicznych w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Nie znajduje to uzasadnienia w świetle brzmienia art. 98 ust. 1, który mówi o działkach gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Wyrażenie "pod drogi" z góry zakłada, że chodzi o tereny pod przyszłe inwestycje drogowe. Zgodzić się należy ze stanowiskiem autorów Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk warszawa, 2005, s. 355, 356), iż trudno mówić o rzekomej drodze publicznej na wydzielanej działce, skoro brak jest aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do kategorii drogi publicznej. Przepis art. 98 ust. 1 należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne bądź ich poszerzenie. Przebieg przyszłej drogi publicznej powinien wynikać z planu miejscowego albo z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sposób jasny wyraża to teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II CK 312/05 (Biul. SN 2006/3/12): "Działka gruntu wydzielona pod drogę w trybie art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w jego pierwotnym brzmieniu, przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...).". Nie można przy tym pominąć faktu, że instytucja przewidziana w powołanym przepisie – obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia - jest jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, iż w wyniku wydzielenia działek gruntu pod drogę, następuje pozbawienie dotychczasowego właściciela własności tych działek. Przepisy o podziale nieruchomości zostały zresztą zamieszczone w Rozdziale I Działu III ustawy zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". W tym też trybie, decyzją Burmistrza Gminy W. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przedmiotowe działki zostały wydzielone z przeznaczeniem "pod ulice" i przejęte na własność Gminy. Przede wszystkim jednak trzeba zwrócić uwagę na to, że odmawiając przyznania odszkodowania ze względu na brak statusu dróg gminnych dla wydzielonych działek, a równocześnie przejmując przedmiotowe działki na rzecz gminy jako nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, organ administracji publicznej wprowadził stan niepewności prawnej, co zaakcentował skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. Skarżący słusznie zauważył, że Prezydent W. stosuje podwójną interpretację przepisów uznając, iż w tej samej sytuacji faktycznej i w tym samym stanie prawnym przedmiotowe działki zostały przejęte pod drogi gminne, co stworzyło podstawę do przejścia działek na własność gminy, a równocześnie twierdzi, że działki nie zostały przejęte pod drogi gminne, a zatem gmina jest zwolniona z obowiązku wypłacenia odszkodowania. Takie działanie organu administracji publicznej należy ocenić jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawnego. Będąca jej elementem zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 kpa wymaga, aby działania organów administracji publicznej określały w sposób jasny sytuację prawną podmiotów i umożliwiały dochodzenie ich słusznych praw. Należy stwierdzić, że działanie organów orzekających w niniejszej sprawie w istotny sposób zasadę tę narusza. Wydając decyzje odmawiające odszkodowania organy administracji pozostawiły niewyjaśnioną sytuację prawną skarżącej Spółdzielni po przejęciu pod ulicę gruntów stanowiących jej własność. Ponadto należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zostało oparte na niedostatecznym materiale dokumentacyjnym. Brak w aktach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwala stwierdzić, pod jakie drogi (gminną, powiatową, wojewódzką) zostały wydzielone przedmiotowe działki. W aktach znajduje się jedynie nieopisany i nieuwierzytelniony wycinek części graficznej planu miejscowego, z którego wynika, że teren przedmiotowych działek objęty był planowaną drogą, jednak sam fragment mapy nie daje odpowiedzi na powyższe pytanie. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone powierzchownie, bez zgromadzenia niezbędnych dowodów, a więc z naruszeniem art. 77 §1 kpa. Powyższe braki postępowania oraz wadliwość rozstrzygnięcia polegająca na niewłaściwej wykładni art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona ustaleń w oparciu wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, przede wszystkim w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pod jakie ulice zostały wydzielone przedmiotowe działki, a następnie dokona oceny w zakresie prawa Spółdzielni do odszkodowania na podstawie przepisów art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mając na względzie, że obowiązek wypłaty odszkodowania – jak wcześniej wywiedziono – jest bezpośrednim skutkiem przejścia własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na odpowiedni podmiot. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.