II SA/Po 870/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnień drogowych w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 355,- zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga Wnioskiem z dnia [...] października 2004 r. A Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z przyłączem energetycznym i przyłączem kanalizacji deszczowej na działkach położonych w P. oznaczonych dz. nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], 27,4 i [...] ark. [...] i [...] obr. G., poł. przy ul. J. i W . Wnioskiem z dnia [...] marca 2005 r. Prezydent Miasta zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. o uzgodnienie w trybie art. 106 kpa możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku. Zarząd Dróg Miejskich w P. postanowieniem z dnia [...] uzgodnił opisaną we wniosku inwestycję z następującymi uwagami: – obsługa komunikacyjna parkingu z ul. [...] zgodnie z wcześniej uzgodnionym projektem budowlanym przebudowy ul. [...] oraz organizacją ruchu uzgodnioną pismem z [...] marca 2004 r., – brama zlokalizowana od strony ul. [...] może służyć jedynie jako wjazd - wyjazd awaryjny, na co dzień zamknięty - otwierany wyłącznie w przypadkach zagrożenia, – szczegółowe warunki techniczne prowadzenia robót w pasie drogi publicznej zostaną podane w ramach uzgodnienia projektowanego przyłącza w ZUDzie, – w celu uzyskania zgody na prowadzenie jakichkolwiek robót w pasie dróg publicznych (ul. [...],[...]) należy wystąpić do Zarządu Dróg Miejskich na 30 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia robót. Na podstawie art. 107 § 4 kpa Zarząd Dróg Miejskich odstąpił od uzasadnienia z uwagi, jak podał, na uwzględnienie w całości żądania strony. Postanowienie zawiera adnotację o poleceniu jego doręczenia Urzędowi Miasta P., B Sp. z o.o., firmie C. Zażalenie na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] wniosło Stowarzyszenie A, które postanowieniem Prezydenta Miasta z [...] zostało dopuszczone od udziału w postępowaniu, domagając się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Żalący podniósł naruszenie przepisów art. 106 § 4 w związku z art. 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 126 w związku z art. 107 § 3 i 4 kpa. Zdaniem żalącego Stowarzyszenia organ uzgadniający nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego. Nadto z naruszeniem przepisów kpa odstąpił od sporządzenia uzasadnienia postanowienia mimo, iż postanowienie nie uwzględnia w całości żądania strony, gdyż uzgodnienia inwestycji dokonano z zaznaczeniem szeregu uwag. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, iż Stowarzyszenie A nie jest władne do wypowiadania się w sprawach uzgodnień komunikacyjnych, gdyż postępowanie uzgodnieniowe dokonywane jest pod kątem zachowania wymogów określonych w ustawie o drogach publicznych. Nadto w uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż wskazywana w zażaleniu lista świadków nie została poparta dowodem na to, iż świadkowie ci posiadają wiadomości specjalne odpowiednie dla biegłych w sprawach drogowych. Kolegium podniosło nadto, że sprawa tymczasowego użytkowania objętego wnioskiem terenu, jako parkingu samochodowego, została rozstrzygnięta przez Kolegium decyzją z dnia [...]. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. wniosło Stowarzyszenie A, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono rażące naruszenie przepisów art. 106 § 4 w związku z art. 77 § 1 i 88 kpa polegające na nie zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia. Nadto w skardze podniesiono naruszenie art. 126 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu przez Stowarzyszenie. Podobnie jak w zażaleniu skarżący wskazał na brak podstaw do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia postanowienia przez organ dokonujący uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie uznając, iż zarzuty skargi są tożsame z zarzutami podnoszonymi w zażaleniu, co zmusza Kolegium do przyjęcia braku podstaw do zakwestionowania poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną podstawą prawną. W związku z tym, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie rozważył należycie i nie zebrał niezbędnego materiału dowodowego w zakresie pozwalającym ocenić, czy zażalenie skarżącego Stowarzyszenia było dopuszczalne, a nadto w przypadku potwierdzenia dopuszczalności zażalenia, czy wniesione zostało w terminie. W literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że stronami incydentalnego postępowania o jakim mowa w art. 106 kpa są strony postępowania "głównego" zmierzającego do wydania decyzji (m.in. A.Wróbel [ i ] M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005 wyd. 2). W sprawie niniejszej oznacza to, że stronami toczącego się w trybie art. 106 kpa przed Zarządem Dróg Miejskich w P. postępowania, były te podmioty które były stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które winno być załatwione w formie decyzji Prezydenta Miasta . W sprawie niniejszej nie jest jednak jasne, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługiwał status odpowiadający pozycji strony jeszcze w toku postępowania toczącego się przed Zarządem Dróg Miejskich w P . Z przedłożonej przez skarżącego kserokopii wynikałoby, że w dniu [...] Prezydent Miasta wydał postanowienie o dopuszczeniu od udziału w postępowaniu Stowarzyszenia A w P . Brak jednak danych pozwalających odtworzyć, kiedy to postanowienie zostało doręczone. W aktach administracyjnych przedłożonych sądowi brak dowodu doręczenia tego postanowienia. Nie wiadomo więc, kiedy nastąpił skutek związania organu postanowieniem. Skutek taki zgodnie z art. 110 w związku z art. 126 kpa następuje dopiero z chwilą doręczenia. Dlatego też niemożliwe jest ustalenie z jakim momentem powstał skutek uczestniczenia Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 31 § 3 kpa), a tym samym, czy Stowarzyszenie mogło być traktowane jako strona postępowania incydentalnego toczącego się przez Zarządem Dróg Miejskich w P . Ewentualne ustalenie, że Stowarzyszenie uczestniczyło już w postępowaniu głównym na prawach strony powoduje konieczność zbadania, czy postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w P. zostało doręczone Stowarzyszeniu, kiedy to nastąpiło, a w związku z tym, czy zażalenie zostało wniesione w terminie. Z akt administracyjnych wynika jedynie, że Zarząd Dróg Miejskich sporządził pismo z dnia [...] maja 2005 r. kierowane do adwokackiej spółki partnerskiej przedstawiającej się jako pełnomocnik Stowarzyszenia, w którym zawarto informację o przesłaniu kopii postanowienia z [...]. Sądowi nie przedstawiono ani dowodu doręczenia tego pisma ani samego postanowienia. Wyłącza to możliwość ustalenia czy zażalenie nadane [...] maja 2005 r. zostało złożone w terminie z art. 141 § 2 kpa. Kolejna kwestia dotyczy tego, iż ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie udokumentowały w aktach, czy adwokat T.G. z adwokackiej spółki partnerskiej D legitymował się pełnomocnictwem w sprawie. Zarówno w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. jak i w zażaleniu adwokat ten powoływał się na pełnomocnictwo złożone do innej sprawy, prawdopodobnie do sprawy "głównej". Gdyby w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu znajdowało się prawidłowe pełnomocnictwo, to oczywiście obejmowałoby ono umocowanie do zastępowania Stowarzyszenia w postępowaniu incydentalnym. Brak jednak śladu by okoliczność tą sprawdzono. Zwraca uwagę również to, że do akt sądowych (k. 97) Stowarzyszenie złożyło pełnomocnictwo obejmujące umocowanie do działania przez organami administracji publicznej i sądowej pochodzące z daty [...] kwietnia 2006 r. tj. późniejszej niż dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Przedstawione braki są tak daleko idące, że wykluczone jest ich uzupełnienie w postępowaniu sądowym, w szczególności poprzez zarządzenie ich skompletowania (art. 62 pkt 1 ppsa). Dopiero usunięcie wskazanych wad postępowania odwoławczego pozwoli na rozważenie, czy zażalenie winno podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Gdyby okazało się, że zażalenie zostało wniesione przez podmiot uczestniczący w postępowaniu incydentalnym na prawach strony oraz że zażalenie zostało wniesione w terminie, a nadto po usunięciu wątpliwości dotyczących pełnomocnictwa, konieczne będzie rozważenie, czy dopuszczalne było odstąpienie od uzasadnienia postanowienia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 107 § 4 w związku z art. 126 kpa można odstąpić od uzasadnienia postanowienia, gdy uwzględniło ono w całości żądanie strony - nie dotyczy to jednak postanowień rozstrzygających sporne interesy stron. Dlatego też konieczne byłoby zwrócenie uwagi na fakt, że w rozstrzygnięciu postanowienia zawarto uwagi ustanawiające wymogi dotyczące kwestii należące do kompetencji uzgadniającego organu w sposób, który nie był przedstawiony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, gdyby okazało się, że skarżące Stowarzyszenie uczestniczyło w postępowaniu na prawach strony przed wydaniem postanowienia, należałoby rozważyć, czy pomiędzy wnioskodawcą, a Stowarzyszeniem zachodził spór wyłączający możliwość odstąpienia od uzasadnienia. Gdyby okazało się, że Stowarzyszenie A również w postępowaniu incydentalnym występowało na prawach strony, to błędny byłby pogląd organu odwoławczego jakoby nie było ono "władne do wypowiadania się w sprawach uzgodnień komunikacyjnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznacza, że żadnego oparcia w przepisach o dowodach z zeznań świadków (art. 82 i 83 kpa) nie ma pogląd organu odwoławczego jakoby świadkami mogły być tylko osoby dysponujące wiadomościami specjalnymi mogące wypowiedzieć się w sposób właściwy dla biegłych. Możliwe jest prowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczności związane z różnego rodzaju specjalistycznymi zagadnieniami, w tym dotyczącymi rozwiązań drogowych. Rzeczą organu administracji publicznej jest ocena wiarygodności zeznań, a nawet celowości prowadzenia dowodu z tym jednak, że odmowa nie może być oparta wyłącznie na argumencie braku specjalistycznej wiedzy. Podnoszona przez organ odwoławczy kwestia rozstrzygnięcia sprawy tymczasowego użytkowania terenu jako parkingu pozostaje bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. W tych warunkach uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 ppsa. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga MK