I SA/Wa 792/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi M.M. i J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.M. i J.S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość szczegółowo opisaną w osnowie zaskarżonej decyzji. Nieruchomość ta, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] marca 1971 r. przeznaczona została pod budowę Centrum [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1991 r. B.S. wystąpił o zwrot tej nieruchomości. Wojewoda [...] stwierdził, że Instytut "[...]" z siedzibą w W. został wyposażony w nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot. Wyposażenie polegało na oddaniu w trybie art. 51 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami własności tej nieruchomości na rzecz Instytutu, w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia 13 grudnia 1998 r. Przejście prawa do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało ujawnione na rzecz Instytutu w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 23 kwietnia 1998 r. Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku sprzedaży albo oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przed dniem wejścia w życie tej ustawy, z jednoczesnym ujawnieniem praw nabywcy w księdze wieczystej. Zdaniem organu, z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wynika, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli jest zbędna na cel wywłaszczenia (art. 137), oraz jeżeli pozostaje w dyspozycji podmiotów publicznoprawnych (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Zdaniem organu, nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r. o wywłaszczeniu z przeznaczeniem zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] marca 1971 r. pod budowę Centrum [...], została w całości zagospodarowana na potrzeby tej jednostki i stanowi własność państwowej osoby prawnej - Instytutu "[...]" z siedzibą w W., co stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. Zwrot nieruchomości dopuszczalny jest wyłącznie w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władają nieruchomością, a wyposażenie państwowej osoby prawnej, jako jeden z możliwych przypadków utraty władania przez określony podmiot publicznoprawny, wyklucza taką możliwość (Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZ 13/93). Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.M. i J.S., zarzucając naruszenie art. 136, art. 137 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wskutek wniosku L.S. z dnia 22 października 1986 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, niezagospodarowanej należycie. Pismem z dnia 26 lipca 1989 r. B.S. zwrócił się o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystanej zgodnie z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r., na podstawie art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz L.S. i B.S. po ½ części, twierdząc w uzasadnieniu, że okoliczność niezgodnego z zamierzonym celem wykorzystania wywłaszczonej części działki przez okres 18 lat od jej nabycia przesądza ocenę zbędności tej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent W., decyzją z dnia [...] września 1991 r. stwierdził z urzędu wygaśnięcie terminu ważności lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1971 r. dla działki położonej w M. Al. [...] o pow. [...] m2 na rzecz L. S. i B. S., ponieważ inwestor nie wykorzystał terenu zgodnie z decyzją i wydzierżawił go "[...]". B.S. i L.S. pismem z dnia 8 marca 1993 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w W. ponowili wcześniejsze wnioski o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem spadkowym z dnia [...] sierpnia 1986 r. spadek po zmarłej dnia 20 października 1984 r. W.S., ostatnio stale zamieszkałej w W. przy ul. [...], na podstawie ustawy nabyli synowie L.S. i B.S. po ½ części. Zgodnie z postanowieniem spadkowym z dnia [...] września 1995 r. spadek po zmarłym dnia 23 lutego 1994 r. B.S., ostatnio stale zamieszkałym w W. przy ul. [...], na podstawie ustawy nabyły żona J.S. oraz córki M.S. i L.S. po 1/3 części. Zgodnie z postanowieniem spadkowym z dnia [...] listopada 1999 r. spadek po zmarłym dnia 23 lutego 1999 r. L.S., ostatnio stale zamieszkałym w W., na podstawie ustawy nabyli syn J.S. oraz córka M.M. po ½ części. Pismem z dnia 12 listopada 2003 r. J.S., M.S. i L.S. złożyły podanie o zwrot części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], która nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Pismem z dnia 20 lipca 2005 r. Urząd W. zwrócił się do M.M. i J. S. o udzielenie informacji, czy przyłączają się do wniosku o zwrot gruntu, złożonego przez J. S., M. S. i L. S., informując równocześnie, iż w myśl stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wniosku o zwrot nieruchomości pochodzącego od wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości stanowi negatywną przesłankę do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Następnie, po złożeniu takiego wniosku o zwrot w dniu 2 sierpnia 2005 r. przez M. M. i J. S., Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jako bezprzedmiotowe, a organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozstrzygając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego jak i postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 77, art. 80, 105 § 1 kpa i 107 kpa, oraz art. 51 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organów administracji jest podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny ale również słuszny interes obywateli; obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy; ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu; organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd zauważa, że wszystkie terminy załatwienia sprawy w niniejszej sprawie zostały przez organy administracji naruszone. Organ administracji ma obowiązek działać nie tylko działać wtedy, kiedy jest ponaglany przez stronę, ale terminy miesięczny i dwumiesięczny na załatwienie sprawy obowiązują go również wtedy, gdy strona nie składa zażaleń przewlekłość postępowania. Oba organy, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji pominęły w uzasadnieniu ponad 12 letni okres bezczynności organów, od dnia ponowienia przez B.S. i L.S. w marcu 1993 r. swoich wniosków o zwrot nieruchomości, jak również nie wspomniały o pierwszym wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożonym w 1986 r., i nie wspomniały również o sposobie załatwienia tych wniosków. Ponadto, organy nie wyjaśniły, co działo się ze sprawą, po uchyleniu przez Wojewodę [...] w 1991 r. korzystnej dla obu współwłaścicieli decyzji o zwrocie nieruchomości wydanej w 1991 r., jak również, czy wydana przez Prezydenta W. decyzja stwierdzająca z urzędu wygaśnięcie terminu ważności lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1971 r. dla działki położonej w M. Al. [...] o pow. [...] m² na rzecz L.S. i B. S. stała prawomocna. Okoliczności tych nie wyjaśniają ani akta administracyjne sprawy ani uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej decyzji. Zauważyć również należy, że w sytuacji, gdy nie został ostatecznie rozstrzygnięty wniosek o zwrot nieruchomości, i pomimo wydania również decyzji o zwrocie, korzystnej dla byłych współwłaścicieli, własność tej nieruchomości została przeniesiona nieodpłatnie w celu wyposażenia państwowej osoby prawnej w trybie art. 51 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktem notarialnym z dnia 14 grudnia 1998 r. W uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r. (III AZP 24/93, PUG 1994, nr 7-8, s. 31) Sąd Najwyższy stwierdził, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione użytkowanie wieczyste. Jeśli zatem zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na organie właściwym do wydania decyzji o zwrocie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają tą nieruchomością. Podobnie orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 maja 1994 r. (III ARN 22/94, OSNCP 1994, nr 7, poz. 108). Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, najpierw powinna zostać rozpoznana sprawa o zwrot nieruchomości, która została wszczęta w 1986 r., a dopiero potem, przy negatywnym dla strony ubiegającej się o zwrot rozstrzygnięciu, można było dysponować nieruchomością. Organ powinien również wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób tę samą nieruchomość w 1973 r. wywłaszczono pod budowę Centrum [...], a następnie aktem notarialnym przeniesiono jej własność w celu wyposażenia Instytutu "[...]", czyli rozporządzono na podstawie art. 51 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ powinien również wziąć pod uwagę, że art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na który powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., natomiast umowa przeniesienia własności nieruchomości w celu wyposażenia została zawarta dnia 14 grudnia 1998 r. a zatem art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie mógł mieć tutaj zastosowania. Ponadto organ powinien wyjaśnić, dlaczego w obu zaskarżonych decyzjach mowa jest tylko o nieruchomości położonej przy ul. [...], bez numeru, natomiast w akcie notarialnym z dnia 14 grudnia 1998 r. jest mowa o nieruchomości położonej przy Al. [...] nr [...], a jeden z wywłaszczonych współwłaścicieli zamieszkiwał przy ul. [...], a zatem, należy wyjaśnić, czy to jest ta sama nieruchomość, czy są to różne nieruchomości. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.