I OSK 45/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 860/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 860/05, uchylił zaskarżoną przez M. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją organu I instancji, na podstawie art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), odmówiono M. K. przyznania zasiłku celowego na spłatę zaległości czynszowych. Uzasadniono to faktem, że co prawda dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium warunkującego ubieganie się o przyznanie pomocy, to jednak przyznanie świadczenia nie jest możliwe z uwagi na ograniczone środki Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz obowiązującą politykę świadczeń pozwalającą na przyznanie pomocy finansowej w ramach "Lokalnego programu pomocy społecznej przeznaczonej dla mieszkańców K. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jaką jest utrzymanie mieszkania", wprowadzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]. Program ten przewiduje przyznanie pomocy do wysokości 5000 zł zadłużenia, natomiast zadłużenie strony jest dużo wyższe. Organ wskazał przy tym, że przyznano pomoc na zaległości powstałe w czasie pobierania dodatku mieszkaniowego w celu umożliwienia ponownego starania się o to świadczenie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]. W jej uzasadnieniu stwierdzono m.in. że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej na spłatę zaległości czynszowych nie jest celem pomocy społecznej. W skardze do Sądu M. K. podniosła, że spełnia ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz w uchwale Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie przyjęcia i wdrożenia lokalnego programu pomocy społecznej przeznaczonej dla mieszkańców K. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jaką jest utrzymanie mieszkania. Uważa ona, że skoro na pomoc przeznaczona jest określona pula rozliczana rocznie, a limit 5000 zł dotyczy świadczenia rocznego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby udzielić takiego świadczenia kilkukrotnie. Dlatego jej kwota zadłużenia nie uniemożliwiała przyznania jej świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że wskazana uchwała Rady Miejskiej nie jest aktem prawa miejscowego, nie może być więc podstawą prawną wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że przyczyną odmowy przyznania pomocy przez organ I instancji była okoliczność, że uchwała Rady Miejskiej w K. "Lokalny program pomocy społecznej przeznaczonej dla mieszkańców K. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jaką jest utrzymanie mieszkania" pozwalała na przyznanie pomocy do kwoty 5000 zł, podczas gdy zadłużenie czynszowe skarżącej wynosiło [...] zł. Organ odwoławczy do uchwały tej w ogóle się nie odniósł, dopiero w odpowiedzi na skargę uznał, że uchwała ta, jako niestanowiąca aktu prawa miejscowego, nie może być podstawą prawną decyzji. W ocenie Sądu to, że uchwała nie ma waloru aktu prawa miejscowego, nie zmienia faktu, że nie została ona uchylona i pozostaje w obrocie prawnym. Na jej podstawie Ośrodek Pomocy Społecznej udzielał pomocy osobom posiadającym zadłużenie czynszowe, w tym i skarżącej. Skoro na podstawie tej uchwały przyznawano taką pomoc, to stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego "Wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" nie można skarżącej stawiać w innej sytuacji i pozbawiać jej pomocy. Jedynym powodem, dla którego odmówiono skarżącej pomocy było odniesienie się do wspomnianej uchwały i stwierdzenie, że przewiduje ona jedynie pomoc do wysokości zadłużenia 5000 zł. Sąd takiego postanowienia w tej uchwale nie dopatrzył się. Sąd uznał, że uznanie, iż skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania pomocy, było przedwczesne i naruszało przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości i wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuprawnione uznanie, iż potrzeba spłaty zadłużenia czynszowego odpowiada celom pomocy społecznej; - art. 87 ust. 2 i art. 88 Konstytucji poprzez nieuprawnione uznanie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, że niepublikowana i niemająca waloru prawa miejscowego uchwała Rady Miejskiej w K. może stanowić samoistną podstawę przyznania świadczenia z pomocy społecznej, gdyż w przeszłości na jej podstawie innym osobom przyznano świadczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w żadnej mierze nie można uznać, iż celem pomocy społecznej jest spłata zadłużeń czynszowych, "a tym bardziej weryfikować uprawnień strony posiłkując się nieistniejącym w świetle ustawy zasadniczej aktem prawa miejscowego". Zasada równości wobec prawa oznacza prawo do równego traktowania obywateli przez władze publiczne, ale działania tych organów są warunkowane także zakresem art. 87 ust 2 i art. 88 Konstytucji. Z przepisów tych wynika, że akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ale warunkiem ich wejścia w życie jest ich ogłoszenie. Sąd nakazał stosowanie uchwały Rady Miejskiej w K. niemającej charakteru prawa miejscowego, nie uwzględniając jednak wskazanych przepisów Konstytucji, które bezwzględnie wiążą organy administracji. Nieopublikowane akty nie mogą stanowić podstawy prawnej nałożenia obowiązków bądź przyznania uprawnień stronom. Wcześniejsze naruszenia prawa, polegające na przyznawaniu określonym osobom uprawnień, nie mogą być podstawą do wydawania na tych samych naruszających prawo zasadach decyzji w przyszłości. W ramach pomocy społecznej ustawodawca przewidział obowiązek gminy do zapewnienia stronie schronienia oraz dał możliwość stworzenia specjalnych programów osłonowych związanych z tym kwestiami, a ponadto przewidział rozwiązanie problemów z opłacaniem czynszu w ramach dodatków mieszkaniowych. Wyrok Sądu prowadzi do sytuacji, w której związane tym wyrokiem organy administracji musiałyby rozważać przyznanie stronie pomocy społecznej pomimo braku podstawy prawnej – na podstawie norm niebędących źródłami prawa, z naruszeniem ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z przepisu tego, w oparciu o "utartą linię orzecznictwa", składające skargę kasacyjną Kolegium wyprowadza wniosek, iż nie jest możliwe przyznanie pomocy społecznej na spłatę zaległości czynszowych. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Art. 39 tej samej ustawy reguluje kwestię przyznawania zasiłków celowych. Zasiłek taki, stosownie do ust. 1 tego artykułu, może być przyznany w celu zaspokojenia "niezbędnej potrzeby bytowej". W ust. 2 tego artykułu wymieniono w sposób przykładowy, używając zwrotu "w szczególności", cele, na które może być taki zasiłek przyznawany, nie wspominając nic o zadłużeniu czynszowym. W żadnym jednak przypadku nie można uznać, że zaległości w opłacie czynszu nie mieszczą się w kategorii "niezbędnej potrzeby życiowej". Posiadanie, czy też utrzymanie mieszkania niewątpliwie do takiej kategorii należy. Konsekwencje zaś zaległości czynszowych sprowadzą się w bliższej lub nieco dalszej perspektywie do utraty mieszkania. Zwrócić trzeba uwagę na to, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie same pokonać, a art. 3 ust. 1 tej samej ustawy stanowi, iż wsparcie ze strony pomocy społecznej ma na celu umożliwienie osobom korzystającym z pomocy życia w "warunkach odpowiadających godności człowieka". Nie powinno budzić wątpliwości, iż utrata mieszkania niejednokrotnie uniemożliwi osobom ubiegającym się o pomoc życie w takich warunkach. Istnienie zaległości czynszowych może w konsekwencji prowadzić do utraty tytułu prawnego do lokalu, co jest tożsame z utratą możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także regulacja zawarta w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), która normuje zasady i tryb przyznawania wsparcia na bieżące regulowanie należności związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego, nie uniemożliwia przyznawania na podstawie ustawy o pomocy społecznej zasiłku celowego na likwidację zadłużenia czynszowego. Nie stoi temu także na przeszkodzie fakt, iż czynsze są należnościami gminy, a środki na zasiłki celowe pochodzą z funduszy własnych gminy. Obowiązek utrzymania lokalu w odpowiednim stanie technicznym, stanowiącego własność gminy, obciąża w pewnym zakresie także najemcę, który może domagać się - zgodnie z obowiązującym prawem - zasiłku celowego na remont lokalu. Poza tym, zadłużenie czynszowe może dotyczyć także lokali niebędących własnością gminy. Dlatego też nie można podzielić poglądu prawnego sformułowanego w wyroku NSA z dnia 15 października 1996 r., SA/Ka 2772/95, iż spłata zadłużenia z tytułu czynszu mieszkaniowego nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej. Dodać można, iż w tej materii trudno mówić o "utartej linii orzecznictwa". W wyroku NSA z 21 lutego 2003 r., I SA 2037/02, LEX 149689, zauważono, iż ewentualna spłata wierzyciela uszczupli budżet osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. W wyroku zaś NSA z 12 lutego 1999 r., II SA/ Łd 1393/98, wprost przyjęto, że zasiłek celowy może być przeznaczony na spłatę zadłużenia czynszowego. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, reprezentuje pogląd, iż spłata zaległości czynszowych może być przedmiotem świadczenia w formie zasiłku celowego. Przyjęcie dopuszczalności udzielania zasiłków celowych na spłatę zaległości czynszowych prowadzi do wniosku, iż dopuszczalne było przyjęcie przez Radę Miejską w K. w dniu [...] uchwały nr [...] " Lokalny program pomocy społecznej przeznaczonej dla mieszkańców K., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jaką jest utrzymanie mieszkania". Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż uchwała ta nie posiada waloru aktu prawa miejscowego, a więc nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Nie można jednak odmówić organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego prawa do wydania takiej uchwały, formułującej pewne zasady polityki lokalnej w zakresie przyznawania zasiłków celowych na ten cel, skoro przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej należy do zadań własnych gminy. Zauważyć przy tym wypada, iż podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a nie przepisy uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku także nie uznał, iż przepisy wskazanej uchwały zawierają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Z tego powodu także zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 88 Konstytucji RP jest chybiony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.