IV SAB/Gl 17/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. w przedmiocie funkcjonariuszy straży pożarnej oddala skargę Pismem z dnia [...] J. R. wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w G. o wszczęcie postępowania administracyjnego, ustalenie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji sprawy w zakresie ustalenia zgodności z przepisami prawa i pragmatyki sposobu obliczania i przyznawania mu uposażenia strażaka w latach [...]-[...] ze szczególnym zwróceniem uwagi na dodatek służbowy i jednorazowe obniżenie stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy z jednoczesnym przeniesieniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do [...] stawki uposażenia zasadniczego w [...] Nadto wnosił w przedmiotowym piśmie o naprawienie wyrządzonej mu szkody materialnej oraz o "dopełnienie czynności potrzebnych do usunięcia negatywnych skutków uporczywego i umyślnego naruszania przez ten organ przepisów prawa i pragmatyki" wobec jego osoby. Pismami z dnia [...] organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jednoznaczne określenie i sprecyzowanie treści tego wniosku Na skutek skargi J. R. na bezczynność organu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SAB/Gl 40/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd uznał, iż sformułowanie wniosku wskazywać może, że żądanie skarżącego obejmuje wszystkie kwestie związane z jego wynagrodzeniem w latach [...] – [...], a ponadto skarżący jest stroną szeregu postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest dochodzenie roszczeń z tytułu pełnionej wcześniej służby w PSP, przy czym część z wydanych w tych postępowaniach orzeczeń ma status prawomocności. Sąd wskazał przy tym na uchybienie formalne organu polegające na niezastosowaniu trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. W dniu [...] J. R. złożył do Komendanta Miejskiego PSP w G. "pismo-wyjaśnienie wezwanej strony postępowania administracyjnego". W piśmie tym wskazał, iż przedmiotem toczącego się postępowania zainicjowanego jego wnioskiem [...] powinno być wszczęcie postępowania administracyjnego, ustalenie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w G. zgodności z przepisami prawa i pragmatyki - sposobu obliczania i przyznawania dodatku służbowego - składnika uposażenia strażaka z tytułu pełnionej przez niego służby w Komendzie Rejonowe PSP w G. w okresie od [...] do [...] - jednorazowego obniżenia stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy z jednoczesnym przeniesieniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do [...] stawki uposażenia zasadniczego w [...] Nadto wnosił w przedmiotowym piśmie o naprawienie wyrządzonej mu szkody materialnej oraz o "dopełnienie czynności potrzebnych do usunięcia negatywnych skutków uporczywego i umyślnego naruszania przez ten organ przepisów prawa i pragmatyki" wobec jego osoby. Pismem z dnia [...] Komendant Miejski PSP w G. poinformował J. R. o treści art. 286 § 1 i 2 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, iż termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia doręczenia przez Sąd akt organowi. Jednocześnie w celu skrócenia czasu trwania postępowania po zwrocie akt przez Sąd organ zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie wszystkich dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie oraz udzielenie pisemnej informacji co do aktualnie prowadzonych bądź już zakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. W piśmie z dnia [...] J. R. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] stwierdzając, że wszelkie informacje i dokumenty w jego sprawach ze stosunku służbowego bądź z nim związanych posiadają Komendant Miejski PSP w G., Ś. Komendant Wojewódzki PSP w K. oraz Komendant Główny PSP, zatem do tych organów należy się zwrócić w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] J. R. złożył zażalenie do Ś. Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. na bezczynność Komendanta Miejskiego PSP w G.. [...] Komendant Miejski PSP w G. ponownie skierował do J. R. pismo o treści jak w piśmie z dnia [...] Ś. Komendant Wojewódzki PSP w K. w piśmie z dnia [...]. skierowanym do J. R. podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego PSP w G., podkreślając m.in., że organ zwrócił się o przestawienie dowodów oraz sprecyzowanie żądań administracyjnych, co przyspieszy postępowanie w sprawie. Pismami z dnia [...], a następnie z dnia [...]. Komendant Miejski PSP w G. działając na podstawie art. 63 § 2 k.p.a. wezwał ostatecznie J. R. do usunięcia w terminie 7 dni braków podania poprzez jednoznaczne sprecyzowanie i określenie przedmiotu żądania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Wskazał, że przepisy prawa nie przewidują dokonywania przez organ administracji publicznej prowadzenia postępowania administracyjnego w celu "ustalenia i rozstrzygnięcia w drodze decyzji zgodności z przepisami prawa i pragmatyki sposobu obliczania dodatku służbowego". Podkreślił, że wnioskodawca otrzymywał uposażenie zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś przeniesienie go w [...] na inne stanowisko służbowe wynika z decyzji personalnej Nr [...] Komendanta Rejonowego PSP w G., która jest ostateczna i prawomocna. Z wniosku nie wynika natomiast, czy żądanie dotyczy uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności czy też wznowienia postępowania. Zaakcentował, że próba rozstrzygania spraw zakończonych prawomocnymi rozstrzygnięciami prowadzi z mocy prawa do nieważności (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.), a nadto brak sprecyzowania żądania uniemożliwia zajęcie przez organ stanowiska w kwestii właściwości organu do załatwienia sprawy. J. R. w piśmie z dnia [...] skierowanym do Komendanta Miejskiego PSP w G. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko stwierdzając, że nie ma nic do dodania. W dniu [...] J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając bezczynność Komendantowi Miejskiemu PSP w G., polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie i w formie przewidzianej przepisami prawa zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] który został przez niego ostatecznie sprecyzowany w piśmie z dnia [...] Domagał się zobowiązania wyrokiem organu - Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. do rozstrzygnięcia w drodze decyzji jego żądań i zakończenia zgodnie z prawem postępowania administracyjnego. Wnosił o rozważenie możliwości wystąpienia sądu do Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z informacją o istotnych naruszeniach prawa i o rażących przypadkach naruszenia obowiązków przez organ administracyjny, stwierdzonych przez sąd w rozstrzyganej sprawie. Domagał się przeprowadzenia przez sąd kontroli legalności i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenie kontroli podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności tamujących bieg sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski PSP w G. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w pismach kierowanych do skarżącego w toku postępowania. Nadto zaznaczył, że J. R. inicjował szereg postępowań dotyczących różnego rodzaju roszczeń finansowych ze stosunku służbowego strażaka zakończonych ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami administracyjnymi. Podkreślił, że decyzja z [...] Komendanta Rejonowego PSP w G. w przedmiocie przeniesienia J. R. na inne stanowisko służbowe była przedmiotem wielu postępowań nadzwyczajnych i orzeczeń Sądów. Wskazał dla przykładu postanowienie NSA w Gliwicach z 7 lutego 1998 r., sygn. akt S.A./Ka 2244/98 o odrzuceniu skargi, postanowienie NSA w Warszawie z 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II S.A. 2440/00 o umorzeniu postępowania, wyrok NSA w Warszawie z 4 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 525/02 o oddaleniu skargi czy wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA 381/02 o oddaleniu skargi w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko. Końcowo wskazał, że J. R. nie sprecyzował swoich wniosków w sposób umożliwiający organowi określenie przedmiotu sprawy oraz ocenę, co do właściwości rzeczowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności, do której był zobowiązany. (T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Zarówno treść żądania jak i forma załatwienia sprawy objętej tym żądaniem należy do wskazanej wyżej kategorii spraw objętej kontrolą sądowoadministracyną. Roszczenia majątkowe ze stosunku służbowego strażaka rozstrzygane są bowiem w drodze decyzji administracyjnej przez organy Straży Pożarnej na gruncie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.). Zachowano również określony przepisami tryb zaskarżenia, gdyż skarżący wykorzystał przysługujący mu środek w postaci zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji. W tej sytuacji istniała podstawa do rozpoznania skargi. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy organ w związku wnioskiem J. R. z dnia [...] w którym zmodyfikował swoje żądania, w istocie pozostaje w bezczynności wobec niewydania decyzji administracyjnej i pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wymagania jakim powinno odpowiadać podanie zostało określone w art. 63 § 2 k.p.a., który stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wobec powyższych regulacji trzeba stwierdzić, że wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania jest istotnym jego elementem, wiąże się ono bowiem z wyznaczeniem przedmiotu tego postępowania lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zatem w sytuacji, gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek złożenia przez J. R. pisma z dnia [...] w którym ten ostatecznie domagał się ustalenia i rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej zgodności z przepisami prawa i pragmatyki służbowej sposobu obliczania i przyznawania dodatku służbowego z tytułu pełnionej służby w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w G. w okresie od [...] do [...] oraz jednorazowego obniżenia stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy z jednoczesnym przeniesieniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej stawki uposażenia zasadniczego w [...] , organ ponownie uznał, że tak sformułowane żądania nadal nie dają podstaw do jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania. Wskazano przy tym (pismo z dnia [...] że w świetle przepisów prawa brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, którego celem jest ustalenie czy organ prawidłowo, tj zgodnie z przepisami prawa obliczał i przyznawał dodatek służbowy, wzywając tym samym do sprecyzowania i jednoznacznego określenia żądania w tym zakresie. Nie można odmówić słuszności takiemu stanowisku organu. Trzeba bowiem stwierdzić, że celem postępowania administracyjnego w przedmiocie uposażeń funkcjonariuszy straży pożarnej, a do takich zalicza się dodatek służbowy, jest wydanie decyzji, którą organ rozstrzyga w kwestii zasadności konkretnych roszczeń związanych z kwestionowaniem kwot tego uposażenia, ich wysokości, podstaw ich ustalania, obliczania i wypłaty, bądź też nieprzyznania należnego składnika uposażenia. Z akt administracyjnych wynika (k [...]), że organ potwierdził w formie zaświadczenia z dnia [...] wysokość dodatku służbowego przyznawanego J. R. miesięcznie w latach [...] –[...], natomiast J. R. nie określił czy kwestionuje konkretne kwoty potwierdzone tym zaświadczeniem. Ponadto z wniosku tego nie wynika czy żądanie to dotyczy wzruszenia decyzji mianowania skarżącego na konkretne stanowiska służbowe, a co za tym idzie związanego z tymi decyzjami uposażenia, w tym dodatku służbowego. Również zasadne, zdaniem Sądu, jest stanowisko organu w kwestii wezwania do sprecyzowania wniosku w zakresie w jakim skarżący żądał ustalenia zgodności z przepisami prawa i pragmatyki służbowej jednorazowego obniżenia stawki uposażenia zasadniczego o [...] grupy z jednoczesnym przeniesieniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej stawki uposażenia zasadniczego w [...] Organ wskazał (pismo z dnia [...]. oraz [...] ) że kwestia przeniesienia J. R. na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej stawki uposażenia zasadniczego w [...] wynika z prawomocnej decyzji personalnej Nr [...] z [...] natomiast z wniosku nie wynika, czy żądanie dotyczy jej zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności, czy też wznowienia postępowania w tym zakresie. Kwestia powyższej decyzji, co zaakcentowano w odpowiedzi na skargę, była przedmiotem innych postępowań administracyjnych. Powyższe wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II S.A. 2440/00 o umorzeniu postępowania ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta PSP w G. z dnia [...] z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt. II S.A. 381/02 oddalającego skargę na decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe. Słusznie zatem podkreślono, że próba prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych prawomocnymi rozstrzygnięciami była by dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.), a nadto brak sprecyzowania żądań uniemożliwia zajęcie przez organ stanowiska w przedmiocie właściwości rzeczowej organu. Również trafnie wskazano, że określenia i wyjaśnienia wymagał pkt II i III wniosku J. R. z dnia [...] których treść została dosłownie powtórzona w pkt II i III wniosku z dnia [...] a dotyczący naprawienia przez organ wyrządzonej mu poważnej szkody materialnej oraz dopełnienia czynności potrzebnych do usunięcia negatywnych skutków uporczywego i umyślnego naruszenia przez ten organ przepisów prawa wobec jego osoby. Skarżący nie sprecyzowała bowiem jaka szkoda została mu wyrządzona i z jakiego tytułu. Trzeba przy tym wskazać, że w kwestii roszczeń odszkodowawczych dochodzonych przez J. R. Komendant Wojewódzki PSP w K. postanowieniem z dnia [...], znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy (k- [...]), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania w związku z obniżeniem grupy uposażenia zasadniczego oraz wysokości dodatku służbowego uznając te roszczenia za bezpodstawne. Zaakcentować należy, że w sytuacji, kiedy organy już raz zajmowały się żądaniami skarżącego i zajęły określone stanowisko w formie decyzji bądź postanowienia, zaś niektóre z nich były poddane kontroli sądu, skarżący powinien był precyzyjnie określić przedmiot żądania, a tym samym sformułować go w taki sposób, aby organ nie miał wątpliwości w jakim trybie sprawa powinna być załatwiona. Wobec powyższego, stanowisko organu, zdaniem Sądu, jest zgodne z przepisami prawa, tj. art. 63, art. 64 k.p.a. Skoro organ podjął czynności zmierzające do sprecyzowania przez J. R. ogólnie sformułowanego we wniosku przedmiotu, którego ma dotyczyć postępowanie administracyjne, co umożliwiłoby organowi jednoznaczną ocenę przedmiotu sprawy i podjęcia dalszego postępowania a w efekcie wydanie decyzji, to nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).