VI SA/Wa 772/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów nie występuje skuteczna konkurencja postanawia odrzucić skargę Skarżąca – T. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., wniosła skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów nie występuje skuteczna konkurencja. Skarżąca spółka zaskarżyła ww. postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4, art. 13 § 1, art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej cytowana jako p.p.s.a.), zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(tekst. jedn: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej cytowana jako kpa), art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) oraz obrazę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazywała na właściwość sądu administracyjnego, podnosząc, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, która nie przewiduje środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 23 ust. 3 omawianej ustawy przedmiotowe postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, czy na krajowym rynku świadczenia usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów występuje skuteczna konkurencja. Postanowienie to jest niewątpliwie aktem administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kreującym generalną zasadę kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zdaniem strony skarżącej, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy na rynku występuje skuteczna konkurencja ma charakter postępowania administracyjnego, a ustawa – Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje środka zaskarżenia w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, podstawę do zaskarżenia omawianego postanowienia stanowi przepis art. 52 § 4 p.p.s.a., w świetle którego w przypadku innych aktów administracji, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na takie akty można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spółka wystosowała takie wezwanie do organu w dniu 13 stycznia 2006 r. jednakże odpowiedzi nie otrzymała, w związku z czym, zdaniem spółki, przysługuje jej prawo wniesienia skargi w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. We wniesionej pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego M. K., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podnosił m.in. iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia nie jest postępowaniem, w którym organ rozstrzyga o indywidualnych uprawnieniach bądź obowiązkach. Dotyczy ono nie badania pozycji konkretnych podmiotów na konkretnym rynku, ale jedynie analizy konkurencyjności na danym rynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, który to przepis znajduje się w rozdziale 1 działu II cyt. ustawy regulującym kwestię analizy rynków właściwych oraz ustalania i znoszenia obowiązków. Zgodnie z przepisami ww. rozdziału ustawy – Prawo telekomunikacyjne (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia) Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty przeprowadza analizę rynków właściwych w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych. Celem przeprowadzania analizy rynku jest ustalenie, czy na danym rynku telekomunikacyjnym występuje skuteczna konkurencja. W myśl art. 23 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne zamknięcie postępowania następuje w drodze postanowienia, w którym Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty stwierdza, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Jak stanowi natomiast art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli organ stwierdzi, że na właściwym rynku nie występuje skuteczna konkurencja, wszczyna postępowanie w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie. W sprawie niniejszej podstawową kwestią jest określenie, jakie przesłanki muszą spełniać akty lub czynności, o których mowa w powołanym w skardze (jako podstawa zaskarżenia omawianego postanowienia) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmiennictwie (komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24 oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) przyjęty jest pogląd, iż są to akty lub czynności, które spełniają łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, e) są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Jak wskazuje Mariusz Bogusz w artykule "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" (Samorząd Terytorialny 2000, Nr 1-2, s. 180-181) omawiane akty lub czynności są to wyłącznie takie, które są skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej, konkretnej sytuacji; poza zakresem analizowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie-abstrakcyjnym lub generalnie-konkretnym. Powyższy pogląd dotyczący spełnienia przez czynności lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki skierowania do indywidualnego podmiotu, jest utrwalony także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby wskazać przykładowo postanowienie NSA z 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, ONSA 199/2/51 czy też przytoczone w odpowiedzi na skargę przez organ postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. OSK 250/04 Prok. i Pr. 2004/11-12/44. Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów postanowienie, w którym Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty stwierdza, iż rynek jest skutecznie konkurencyjny lub że nie występuje na nim skuteczna konkurencja, nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie funkcjonujących na rynku telekomunikacyjnym podmiotów. Jak podkreśla w "Komentarzu do Prawa telekomunikacyjnego" Stanisław Piątek (Wyd. C.H. Beck, str. 239) w tej fazie organ regulacyjny nie jest uprawniony do ustalania przedsiębiorców o znaczącej pozycji lub stwierdzenia, że takie podmioty nie występują na badanym rynku, gdyż dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Z ustawy wynika, że postanowienie przewidziane w art. 23 ust. 3 ustawy nie ma bezpośrednich adresatów, gdyż nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach konkretnych podmiotów. Organ dokonuje analizy całego rynku, a nie odnosi się do konkretnych operatorów działających na tym rynku. Tak więc postępowanie przewidziane w art. 23 cyt. ustawy wykazuje znaczną specyfikę, ze względu na wykluczenie możliwości rozstrzygnięcia o indywidualnie zajmowanej pozycji rynkowej. Nadmienić należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Możliwość zaskarżenia wydanego przez organ postanowienia ograniczona została więc wyłącznie do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, a za takie nie można uznać postępowania, którego celem jest ustalenie, czy na danym rynku telekomunikacyjnym występuje skuteczna konkurencja. Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są bowiem sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (patrz: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. Janusz Borkowski, Wyd. C.H.Beck, Warszawa, str. 13). Tym samym, pomimo, iż postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne zamyka postępowanie w sprawie analizy rynku pod kątem występowania na nim skutecznej konkurencji, z uwagi na brak w ww. postępowaniu strony, w odniesieniu do której wynik postępowania skutkowałby odpowiednim ukształtowaniem jej praw lub obowiązków, na ww. postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne zastosowanie w tym przypadku kontroli legalności omawianego postanowienia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 3 p.p.s.a., które dotyczą innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już wskazano powyżej, postanowienie to bowiem nie kształtuje w żaden sposób praw ani obowiązków przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (tak S. Piątek w "Komentarzu do Prawa telekomunikacyjnego"). Zauważyć należy, iż również przepisy ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie przewidują możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia zamykającego postępowanie w sprawie oceny konkurencyjności danego rynku. Art. 206 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przewiduje natomiast, że odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – sądu [...] przysługuje od decyzji Prezesa URTiP w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożenie obowiązków regulacyjnych. Podkreślenia wymaga, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym wprost przewidziano środek zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego co do stanu konkurencyjności rynku. Na mocy bowiem art. 1 pkt 9) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (DZ. U. z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr 12 poz. 66) w art. 206 ustawy – Prawo telekomunikacyjne dodano ust. 2b, zgodnie z którym na postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3, przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w W. – sądu [...], przy czym w myśl ust. 3 postępowania w sprawach odwołań i zażaleń, o których mowa w ust. 2 i 2b, toczą się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.