I OSK 2017/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr) Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska Jerzy Stankowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1192/06 w sprawie ze skargi E. S. i innych na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1192/06, oddalił skargę E. S., i innych na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zjazdu z drogi publicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zastępca Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku E. S. oraz J. i E. B. wyraził zgodę na przeniesienie istniejącego zjazdu do działki nr [...] w miejscowości B. przy drodze krajowej nr [...] na granicę działek nr [...] i [...] nakładając równocześnie na strony obowiązek rozebrania dotychczas istniejącego zjazdu będącego obiektem budowlanym. W dniu 4 lutego 2003 r. do Oddziału GDDKiA w K. wpłynął wniosek adwokata T. M. – pełnomocnika ustanowionego przez E. i K. S. oraz J. B. o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. poprzez rezygnację z likwidacji pierwotnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz wyrażenie zgody na utrzymanie obu faktycznie istniejących zjazdów z jednoczesnym wprowadzeniem organizacji ruchu stosownie do założeń zawartych w opinii biegłego załączonej do wniosku. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, iż proponowana organizacja ruchu poprawiłaby w sposób zasadniczy bezpieczeństwo ruchu w rejonie placu parkingowego usytuowanego na nieruchomości wnioskodawców realizując w ten sposób cele sformułowane w § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu, powołując się na przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., organ wskazał, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Podkreślił, że każdy zjazd z drogi jest potencjalnym punktem kolizyjnym, a na rozpatrywanym odcinku drogi obciążenie ruchem w 2000 r. wynosiło 10.916 pojazdów. Ponadto stwierdził, że w istocie skarżący usiłują uzyskać zgodę na drugi zjazd w sytuacji, gdy zgody tej uprzednio odmówiono, zaś plany inwestycyjne wnioskodawców nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do wyrażenia zgody na dodatkowy zjazd. Decyzja ta została następnie, po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]. E. i K. S. i inni wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję z dnia [...] kwestionując pogląd organu, iż postulowana zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z ważnym interesem społecznym w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji, bowiem organy nie doręczyły decyzji stronie postępowania – I. B.. Niezależnie od powyższego, Sąd zwrócił także uwagę na słuszne jego zdaniem stanowisko organu, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, które ma jedynie na celu zbadanie, czy za zmianą (bądź uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Na marginesie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie wskazanie przez organ podstaw prawnych przeprowadzonego w 2000 r. badania natężenia ruchu oraz zapoznanie stron z tymi badaniami stosownie do art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad decyzją z dnia [...] odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] i rezygnacji z nałożonego w decyzji warunku likwidacji zjazdu do działki nr [...]. Następnie na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdził, iż wniosek skarżących stoi w sprzeczności z interesem społecznym, albowiem istnienie dwóch zjazdów spowodowałoby powstanie dwóch potencjalnych punktów kolizyjnych, co z kolei stwarzałoby niebezpieczeństwo większej ilości kolizji na drodze. Ponadto planowanie przez skarżących podjęcia dodatkowych inwestycji na terenie pierwotnej działki nr [...] nie może stanowić przesłanki dla usankcjonowania dodatkowego zjazdu, gdyż nowe zagospodarowanie terenu nie było objęte postępowaniem administracyjnym. Odnosząc się do żądania strony przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ stwierdził, że jej przeprowadzenie nie jest uzasadnione, albowiem przedmiotem toczącego się postępowania nie była nowa sprawa wymagająca zbadania przez organ nowych nieznanych okoliczności, lecz sprawa już zbadana i zakończona ostateczną decyzją. Również opinia biegłego z Polskiego Związku [...] co do zmiany organizacji ruchu na wskazanym odcinku drogi opracowana na zlecenie stron nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie zarządcy drogi, gdyż postulowana zmiana nie należy do kwestii rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez E. i K. S. i inni. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 10 § 1, art. 75, 77, 78 § 1, art. 89 i 155 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali stanowisko organu, jakoby ich zamiarem było powtórne zbadanie przez organ administracji okoliczności uwzględnianych przy wydaniu decyzji z dnia [...]. W ocenie skarżących, sprawa nie została wyjaśniona w sposób pełny i rzetelny stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. Podnieśli, że dopuszczenie przez organ wnioskowanych przez nich dowodów miało służyć wyjaśnieniu zasadności postulowanej zmiany w kontekście słusznego, ich zdaniem interesu stron oraz interesu społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności związane z niniejszą sprawą służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zarządca drogi ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżąca zarzutów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji z stanowił art. 155 k.p.a. zgodnie, z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym i odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy zachodzą wskazane w nim przesłanki, celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy. Z redakcji tego przepisu wynika, iż decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, iż uznanie to może być dowolne. Natomiast kontrola legalności decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej dokonywana przez sąd jest ograniczona do badania, czy ocena i przyjęte rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych i logicznych przesłanek oraz czy uzasadnienie takiej decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie narusza zasady zawartej w art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odmawiając zmiany decyzji z dnia [...] prawidłowo uznał, iż przemawia za tym ważny interes społeczny determinowany względami bezpieczeństwa ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] i jest on ważniejszy niż słuszny interes strony, zwłaszcza, że nie została ona pozbawiona dojazdu do działki. Sąd podkreślił, że droga krajowa nr [...] B. B. – G. przylegająca do działek skarżących jest drogą klasy techniczno – użytkowej GP (droga główna ruchu przyspieszonego). W celu zapewnienia wymaganego poziomu płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach tej klasy obowiązują nader surowe ograniczenia stosowania zjazdów wynikające z przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl § 9 ust.1 pkt 3 tego rozporządzenia stosowanie zjazdów na tych kategoriach dróg stosuje się wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy L lub D do obsługi przyległych nieruchomości. Skoro zatem obciążenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi wynosiło w 2000 r. 10.916 pojazdów na dobę, to względy bezpieczeństwa ruchu przemawiają za tym, aby zjazdy były tam budowane wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach. Sąd pierwszej instancji uznał przy tym za bezzasadny zarzut skargi, iż brak aktualnych wyników badań natężenia ruchu uniemożliwił ocenę bezpieczeństwa ruchu, jest bowiem faktem powszechnie znanym, że natężenie ruchu na polskich drogach istotnie wzrosło od 2000 r., kiedy to przeprowadzono na ww. odcinku drogi stosowne badania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał ponadto, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia okoliczności dotyczące inwestycji, czy podziału działki nr [...], gdyż skarżący nie są pozbawieni dojazdu do działek i mają obowiązek przede wszystkim wykorzystać istniejące już rozwiązania. Ponadto, skarżący już od 1999 r. znali stanowisko organu odnośnie możliwości wykonania kolejnego zjazdu, a mimo to bez uprzedniego rozwiązania kwestii komunikacyjnej zdecydowali się na dokonanie podziału działki i zaplanowali dodatkowe inwestycje. Sąd pierwszej instancji podzielił także pogląd organu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy, a rozważenie przesłanek zastosowania art. 155 może odbyć się w formie postępowania gabinetowego. Prawidłowo również, zdaniem Sądu, nie uwzględniono propozycji zmian organizacji ruchu przedstawionej w opinii biegłego z Polskiego Związku [...], bowiem kwestia organizacji ruchu należy wyłącznie do kompetencji organów zarządzających ruchem i nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i K. S. i inni i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem: 1) art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy pierwotnej decyzji ww. organu, pomimo niezrealizowania w sprawie istotnych dla jej rozstrzygnięcia wniosków dowodowych skarżących, obejmujących dowód z opinii biegłego ds. ruchu drogowego oraz z dokumentacji projektowej inwestycji planowanych w rejonie spornego zjazdu z drogi; 2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy pierwotnej decyzji organu, pomimo: – nieprzeprowadzenia z urzędu, w toczącym się postępowaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów w postaci oględzin w terenie, dowodu z opinii biegłego oraz dokumentacji aktualnych (tj. wykonanych w roku 2005) pomiarów natężenia ruchu w rejonie spornego zjazdu; – nieobjęcia ustaleniami faktycznymi, przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia zaistniałych zmian w numeracji i strukturze własnościowej gruntów korzystających ze zjazdu z drogi publicznej; – dowolnego przyjęcia, jakoby natężenie ruchu na spornym odcinku drogi wzrosło względem stanu z 2000 r.; – błędnego przyjęcia, jakoby uwzględnienie wniosku stron zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym; 3) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy pierwotnej decyzji organu przy jednoczesnym uznaniu za udowodnioną okoliczności obciążenia ruchem spornego odcinka drogi, pomimo niezapewnienia stronom możliwości zapoznania się z kompletnym materiałem przyjętym za podstawę wniosku w tym przedmiocie; 4) art. 155 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o zmianę ostatecznej decyzji Zastępcy Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...], wskutek mylnego uznania, jakoby rezygnacja z likwidacji dotychczasowego zjazdu i pozostawienie dwu istniejących zjazdów pociągało za sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż organ administracji oceniając bezpieczeństwo ruchu na spornym odcinku drogi pominął możliwość uzyskania kompletnej i miarodajnej wiedzy na ten temat, w szczególności pominął zgłoszone przez stronę dowody. Podczas, gdy miały one wykazać, że od dnia wydania ostatecznej decyzji administracyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych doszło do znacznej intensyfikacji gospodarczego wykorzystania obiektów, usytuowanych w rejonie placu parkingowego, położonego na działce nr [...], a zmiany te będą postępowały w dalszym ciągu, podczas gdy rozwiązanie organizacji ruchu, na objętym wnioskiem odcinku drogi oraz przylegającym doń placu, nie zapewnia już w chwili obecnej należytego bezpieczeństwa. Z drugiej zaś strony dostarczały przesłanek dla wniosku, że bezpieczeństwo to mogłoby być przywrócone, poprzez pozostawienie obu faktycznie istniejących obecnie zjazdów i wprowadzenie komunikacji przelotowej. Powyższe okoliczności mogą mieć natomiast wpływ na ocenę interesu prywatnego stron, jak również interesu społecznego. Skarżący podnieśli ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż wskazane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne odnoście natężenia ruchu zostały dokonane na podstawie zdezaktualizowanego pomiaru z 2000 r., a nie aktualnego przeprowadzonego w 2005 r. Skarżący przyznali, że generalnie natężenie ruchu na polskich drogach wzrosło, jednakże na poszczególnych trasach zmienia się ono m.in. wskutek zmian w obrębie infrastruktury drogowej. Zmiany takie były natomiast dokonywane właśnie w zakresie dojazdu do Krakowa. Ponadto, na etapie orzekania pominięto zupełnie udokumentowane zmiany w numeracji, kształcie oraz strukturze własnościowej nieruchomości, usytuowanych w rejonie spornego odcinka drogi krajowej, posługując się danymi zdezaktualizowanymi jeszcze w 1999 r. Obecnie bowiem objęta decyzją Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...], działka nr [...], nie figuruje już w rejestrze, wskutek dokonanego podziału na parcele. Dodatkowo skarżący wskazali, że przyjmując nawet, iż natężenie ruchu na spornym odcinku drogi wzrosło, nie sposób uznać, że w każdym przypadku sprzeciwia się to lokowaniu kolejnych zjazdów na przydrożnych nieruchomościach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 138 § 1 i art. 155 k.p.a. nie są trafne. W istocie sprowadzają się one do postawienia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu orzekania w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był niepełny i jako taki nie pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Skarżącym chodziło też przede wszystkim o nieprzeprowadzenie przez organ administracji publicznej dowodów na okoliczność jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu wywołałoby pozostawienie drugiego zjazdu z ich nieruchomości, do likwidacji którego zostali zobowiązani decyzją z dnia 21 maja 1999 r. Należy przypomnieć, że ww. decyzja została podjęta w wyniku uwzględnienia wniosku skarżących o wyrażenie zgody na zmianę lokalizacji dotychczasowego zjazdu. Decyzją tą równocześnie nałożono na skarżących obowiązek likwidacji dotychczasowego zjazdu będącego obiektem budowlanym. Skarżący do chwili obecnej obowiązku tego nie wykonali, natomiast na początku 2003 r. złożyli wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] na podstawie art. 155 k.p.a. poprzez zwolnienie ich z obowiązku likwidacji pierwotnego zjazdu. Potrzebę utrzymania dwóch zjazdów skarżący uzasadnili intensyfikacją działalności gospodarczej. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub istotny interes strony. Ponieważ uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od fundamentalnej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) wzruszenie takiej decyzji może nastąpić w razie zaistnienia ściśle określonych przesłanek ustawowych. W rozpoznawanej sprawie rozbieżności w ocenie organów administracji publicznej, zaaprobowanej przez Sąd I instancji, a ocenie skarżących dotyczą wyłącznie przesłanki interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznano, że przeciwko zmianie ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku konfliktu interesów o jakim mowa w art. 155 k.p.a. każdorazowo wnikliwej oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy wymaga, któremu z interesów należy przyznać pierwszeństwo. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter uznaniowy. Przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie wykazał dlaczego uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla oceny spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Przy wyrażaniu zgody na wykonanie (utrzymanie dodatkowego) zjazdu z drogi podstawowym kryterium jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może ograniczyć uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej nieruchomości zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) stosowanie na drodze GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy niewątpliwie utrzymanie drugiego zjazdu ograniczy płynność ruchu i będzie stanowiło potencjalne źródło kolizji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku słusznie uznano, że zmiana ostatecznej decyzji z dnia [...] nie leży w interesie społecznym. Przeprowadzenie dowodów, o jakich mowa w skardze kasacyjnej, tj. oględzin w terenie, opinii biegłego ds. ruchu drogowego, dokumentacji projektowej inwestycji planowanych w rejonie spornego zjazdu drogi, pomiarów aktualnego natężenia ruchu drogowego miałoby znaczenie w sytuacji gdyby nie istniał już dojazd do nieruchomości skarżących. Natomiast w stanie faktycznym sprawy (istnienie zjazdu), przy uwzględnieniu zasady, iż tworzenie zjazdu ma charakter wyjątkowy, przeprowadzenie ww. dowodów nie było potrzebne dla oceny przesłanek z art. 155 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.