VI SA/Wa 906/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W.. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oddala skargę Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji ( dalej jako KRRiT ) postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. po rozpatrzeniu zażalenia - skarżącej –S. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 31 § 2 oraz art. 141 § l i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), utrzymała w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiające S. z siedzibą w W. dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego spółce "R." Sp. z o.o. w S.. Organ stwierdził, że brak jest przepisu nakazującego dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym organizacji społecznych a S., ubiegające się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego "R." Sp. z o.o. z siedzibą w S., nie wykazało istnienia interesu społecznego. W skardze do Sądu S. wniosło o uchylenie zaskarżonych postanowień. Skarżąca podniosła, że stanowisko zajęte przez organ koncesyjny narusza art. 31 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała, że jest organizacją społeczną a więc jej udział w postępowaniu o udzielenie koncesji jest dopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów i pomimo braku w ustawie o radiofonii i telewizji wymogu w zakresie udziału organizacji społecznej w postępowaniu koncesyjnym to organizacja taka może brać w nim udział na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organizacja społeczna dokonuje wyboru sposobu uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w ramach możliwości określonych w art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: - może żądać wszczęcia postępowania; - może żądać dopuszczenia jej do postępowania na prawach strony; - może przedstawić organowi decyzyjnemu swój pogląd w sprawie. Skarżąca uważa, że prawo do przedstawienia organowi decyzyjnemu poglądu w sprawie nie wyklucza prawa organizacji społecznej do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem skarżącej w razie zwrócenia się przez organizację społeczną o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi ona wykazać, że spełnione są dwie przesłanki, tj.: - żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji; - za żądaniem musi przemawiać interes społeczny. Zdaniem skarżącej, spełnienia powyższe przesłanki a to stanowi wystarczający warunek do uwzględnienia jej wniosku. W ocenie skarżącej powyższe przesłanki ograniczają uznaniowość przy podejmowaniu decyzji przez organ administracyjny, który nie może decydować za stronę co do tego z jakiej formy udziału w postępowaniu może skorzystać organizacja społeczna. Według S. we wniosku szczegółowo wykazano kwestię spełnienia ww. przesłanek. Zdaniem skarżącej o istnieniu merytorycznego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz przedmiotem działalności wnioskodawcy świadczy rozstrzygana w postępowaniu koncesyjnym kwestia prawa do dalszego prowadzenia działalności nadawczej przez podmiot, który od lat narusza prawa autorskie autorów reprezentowanych przez "Z." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 563/04 w oparciu o art.145 § 1 p. 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. stwierdził nieważność obu zaskarżonych postanowień oraz uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] bowiem doszedł do wniosku, iż podczas posiedzenia KRRiT w dniu [...] listopada 2003 r. miały miejsce nieprawidłowości, w wyniku których Zastępca Przewodniczącej KRRiT A. L. poddał pod głosowanie sprawę, kto z Członków KRRiT jest za dopuszczeniem S. do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, w którym uczestniczy spółka "R." Sp. z o.o. z siedzibą w S.. KRRiT jednogłośnie w składzie 6 osób (pp. J.S., J.B., L.J. W.C., T.G., A.L.) odrzuciła uchwałę w powyższej sprawie (uchwała nr [...]), zaś uchwałę nr [...] Przewodnicząca KRRiT podpisała w wersji odrzuconej przez KRRiT i wydała postanowienie z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...], mocą którego odmówiła dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Przewodnicząca KRRiT nie uzyskała uchwały organu KRRiT upoważniającej do rozstrzygnięcia sprawy w jakikolwiek sposób. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Przewodnicząca KRRiT działając w oparciu o uchwałę KRRiT z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm. ) i art. 105 § 1 k.p.a. umorzyła postępowanie w sprawie wniosku S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego spółce "R.". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż nie została wniesiona skarga od decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. a zatem decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna. W tej sytuacji postępowanie w sprawie o dopuszczenie S. do udziału w sprawie jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do kwestii płynności finansowej spółki organ wyjaśnił, że koncesjonariusz nadesłał dokumenty świadczące o regularnych wpłatach na rzecz S.. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. zarzuciło, iż decyzja o udzieleniu koncesji nie jest ostateczna bowiem nie została rozstrzygnięta kwestia dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Jednocześnie zdaniem skarżącego, organ nie rozpoznał sprawy bezstronnie gdyż nie wziął pod uwagę, że koncesjonariusz nie płacąc składek naruszał prawa autorskie, co zostało potwierdzone w wyroku sądowym. Zdaniem skarżącego organ powinien wydać decyzję merytoryczną a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], działając w oparciu o uchwałę KRRiT nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Przewodnicząca KRRiT utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2005 r. organ podkreślił, iż w zaistniałej sytuacji uprawomocnienia się decyzji koncesyjnej, postępowanie wszczęte przez S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe bowiem nie istnieje w chwili rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiot takiego postępowania, jakim było udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. wnosi o uchylenie decyzji Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lutego 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. podnosząc naruszenie przepisu art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja o udzieleniu koncesji spółce "R." jest prawomocna. Zdaniem strony skarżącej decyzja ta uprawomocni się dopiero po rozpatrzeniu wniosku S. o dopuszczenie do udziału w sprawie. Ponadto skarżący nie może ponosić skutków nieprawidłowego działania organu, który wydał w sprawie nieważne postanowienia, co znacznie przedłużyło rozstrzygnięcie kwestii możliwości dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Jednocześnie skarżący zarzuca, iż organ nie wziął pod uwagę treści art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym organ koncesyjny musi uwzględniać dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Tymczasem kwestia naruszania przez spółkę "R." praw autorskich i przednio udzielonej koncesji nie została właściwie wyjaśniona przez organ. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca KRRiT podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenia skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie, akt, lub inną czynność z zakresu administracji publicznej) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lutego 2006 r. nie narusza przepisów prawa materialnego. Według Sądu, oprócz nieprawidłowej formy orzeczenia (winno być wydane postanowienie, a nie decyzja) brak jest innych istotnych dla ostatecznego wyniku sprawy uchybień formalnoprawnych (proceduralnych), które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż przedmiotowe postępowanie koncesyjne na rozpowszechnianie programu radiowego zakończyło się w dniu [...] grudnia 2003 r. wydaniem decyzji nr [...] o udzieleniu koncesji na rzecz "R." Spółki z o.o. z siedzibą w S.. Decyzja ta nie została zaskarżona a zatem uzyskała walor ostateczności. Należy podkreślić, że w myśl art. 110 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Organ jest związany wydaną decyzją zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak też wtedy, gdy dostrzegana jest jej wadliwość. Organ przestaje być związany własną decyzją jedynie wtedy, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona albo wygaśnie. Jednakże sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie a zatem w chwili ponownego rozpoznawania przez organ wniosku o dopuszczenie S. do udziału w postępowaniu koncesyjnym postępowanie to było już zakończone. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 3 lutego 2005 r. , OSK 1076/04, uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. Sam zwrot tam zawarty, jak i w § 2 tego przepisu, świadczy o tym, że można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku (przed pierwszą lub drugą instancją). Bowiem instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Ponadto w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, organ musi określić jakiego to dotyczy postępowania, a nie może to być postępowanie zakończone wydaniem merytorycznej decyzji lub decyzji o umorzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy wydanie postanowienia w sprawie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu koncesyjnym, które zostało wcześniej prawomocnie zakończone wydaniem decyzji było bezprzedmiotowe. Jak wynika z cytowanego wyżej poglądu NSA istotą dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sensie procesowym jest to, iż samo postępowanie główne, merytoryczne jest w toku. W świetle powyższych okoliczności trudno jest podzielić pogląd skarżącego co do braku waloru prawomocności decyzji o udzieleniu koncesji na emitowanie programu radiowego ze względu na nie zakończenie postępowania opisanego w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Z drugiej strony należy podkreślić, że odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony danego podmiotu może przybrać formę orzeczenia administracyjnego np. jako odmowa wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.), stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa), odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy organ administracji ustali, że zgłaszająca żądanie osoba (fizyczna czy prawna) nie ma interesu prawnego, tj. że jej żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie jest oparte na konkretnej normie prawa materialnego. (tak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., IV Sa 2027/96). Oznacza to, iż interes prawny organizacji społecznej może być badany w różnych stadiach tego postępowania w zależności od podejmowanych czynności procesowych i składanych wniosków. Z tych przyczyn rozważanie pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących interesu prawnego S., zawartych w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie było niezbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.