III SA/Wa 1471/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 24 października 2005 roku uzupełnionego pismem z 14 listopada 2005 roku M. A. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddziału w S. o umorzenie należności w stosunku do ZUS, motywując wniosek trudna sytuacją finansową. Podniosła, iż z uwagi na brak możliwości wyegzekwowania należności od dłużników, musiała zlikwidować działalność. Aktualnie ma zaległości w płatnościach wobec Urzędu Gminy, Zakładu Energetycznego i Banku [...], pozostaje na utrzymaniu ojca, nie osiąga żadnych dochodów, otrzymuje alimenty na syna w kwocie 200 zł miesięcznie. Do wniosku dołączyła szereg dokumentów dotyczących jej sytuacji osobistej i finansowej. Decyzją z [...] stycznia 2006 roku nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 2003 roku do czerwca 2003 roku, w kwocie 2.255,10 zł, odsetek od tej kwoty liczonych na dzień złożenia wniosku w kwocie 785,70 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2003 roku do czerwca 2003 roku, w kwocie 627,29 zł, odsetek od tej kwoty liczonych na dzień złożenia wniosku w kwocie 217,70 zł, - Fundusz Pracy za okres od lutego 2003 roku do czerwca 2003 roku, w kwocie 161,63 zł, odsetek od tej kwoty liczonych na dzień złożenia wniosku w kwocie 56,40 zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), jak również Rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem, aby organ mógł umorzyć dotychczasowe zadłużenie, muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. całkowita nieściągalność lub ważny interes zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. Wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości, z której może być prowadzona egzekucja. Należności powstałe z tytułu nieterminowo płaconych zobowiązań stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego środków pokrywa się wydatki na świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego. M. A. w dniu 6 lutego 2006 roku wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę tego, że nieruchomość, której jest właścicielką to stary budynek bez światła i ogrzewania. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, w grudniu 2005 roku przeszłą operację. Decyzją z [...] lutego 2006 roku Zakład ubezpieczeń Społecznych na podst. art.83 ust.1 i 4, art.123 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zmianami), zwanej dalej u.s.u.s. w związku z art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowanie administracyjnego (Dz.U. Z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami), zwanego dalej k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2006 roku. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z [...] stycznia 2006 roku, prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługiwało w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Wnioskodawczyni odebrała decyzję 23 stycznia 2006 roku, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła 10 lutego 2006 roku, więc po upływie wskazanego terminu. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła w dniu 27 marca 2006 roku M. A. podnosząc argumenty przytaczane we wcześniejszych wnioskach. W odpowiedzi na skargę z 25 kwietnia 2006 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy o w właściwości instancyjnej co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku ZUS stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku. Sąd Administracyjny może zatem dokonać oceny działania Zakładu wyłącznie w ramach objętych decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, która mimo iż jest pierwszą decyzją w sprawie stwierdzenia uchybienia terminowi jest ostateczna i nie podlega kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego. Trzymając się zatem tak zakreślonych granic postępowania sądowego, Sąd wyjaśnia, że w tej sprawie nie może dokonać kontroli decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku, którą odmówiono Skarżącej umorzenia określonych należności. W konsekwencji oznacza to, że Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w ogóle nie ma uprawnień do wypowiadania się o kwestiach związanych z tym umorzeniem. Argumentacja skargi dotycząca tego przedmiotu nie może więc mieć jakiegokolwiek znaczenia prawnego w sprawie obecnie rozpoznawanej przez Sąd. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006 roku brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Sąd stwierdza zatem, iż decyzja ZUS wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi ZUS, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W przepisie tym jednoznacznie określono podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek - jest nim ZUS. Z kolei dla dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy ustalić, jaki organ był właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia przysługującego na decyzję ZUS wydaną w pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., który został wskazany jako podstawa prawna decyzji z dnia [...] lutego 2006 roku i który znalazł w sprawie zastosowanie ze względu na odesłanie zawarte w art. 123 u.s.u.s., organ odwoławczy jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (analogicznie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - art. 127 § 3 in fine k.p.a.). W ocenie Sądu, organem tym w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 roku nie mógł być ZUS. Należy bowiem stwierdzić, iż ustawodawca nie przewidział, aby ZUS był organem odwoławczym od wydanych przez siebie decyzji w pierwszej instancji. Takiej jego roli nie można wysnuć z przepisów k.p.a. Nie dają do tego podstaw także przepisy u.s.u.s., w tym powołany także w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 83 ust. 1 i 4. Z kolei upatrywanie właściwości ZUS do stwierdzenia uchybienia terminowi do zaskarżenia decyzji przez niego wydanej nie w jego roli jako organu odwoławczego, lecz w treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s. byłoby również nieuprawnione. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS w tych przypadkach wydaje decyzję. Natomiast od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień ZUS zażalenie nie przysługuje, o czym stanowi art. 83b ust. 2 u.s.u.s. Zdaniem Sądu redakcja powyższego artykułu upoważnia do stwierdzenia, iż przepisy w nim zawarte same w sobie nie kształtują właściwości organu - w tym przypadku ZUS. Taka konstatacja nie może budzić wątpliwości w świetle ust. 2 art. 83b u.s.u.s., który jedynie czyni inne postanowienia ZUS, wydane w trakcie postępowania, postanowieniami niezaskarżalnymi. Przepis ten wyłącznie odwołuje się do postanowień ZUS, nie zaś nadaje ZUS uprawnień do ich wydawania. Ta kwestia pozostaje poza nim. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w ust. 1 tegoż artykułu. Rola tego przepisu sprowadza się bowiem do wskazania prawnej formy działania ZUS w sytuacjach, gdy jest on właściwy do podejmowania określonych postanowień przewidzianych w k.p.a. Innymi słowy, tylko w takich przypadkach, w których właściwość ZUS na gruncie prawa materialnego i stosownych przepisów k.p.a. obejmuje już załatwienie danej sprawy w drodze wydania postanowienia kończącego postępowanie w tej sprawie, organ ten jest wówczas właściwy do wydania decyzji zamiast postanowienia. Zmianie ulega więc jedynie władcza forma rozstrzygnięcia, a nie właściwość organu orzekającego. Reasumując, omawiany art. 83b u.s.u.s. nie pełni zatem roli kompetencyjnej - nie określa właściwości ZUS, lecz ma na celu tylko wskazanie bądź odmiennej formy jego działania, polegającej na wydawaniu decyzji w miejsce postanowień kończących postępowanie w sprawie przewidzianych w k.p.a., bądź pozbawienie przymiotu zaskarżalności innych postanowień wydawanych przez ZUS, które na gruncie k.p.a. byłyby zaskarżalne w drodze zażalenia. Zawiera zatem wyłącznie modyfikacje stricte procesowe w stosunku do regulacji przewidzianych w k.p.a. w tym zakresie. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wyżej wykazano, zaskarżona decyzja dotknięta jest taką wadą. Uwzględniając powyższe nadmienić również należy, że w oparciu o art. 134 k.p.a. właściwy organ odwoławczy wydaje postanowienie, nie zaś decyzję, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Ta wadliwość nie ma jednak już większego znaczenia dla tej sprawy, a to z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wyżej wyjaśnionego. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia ustalenia w spornym okresie organu odwoławczego od decyzji wydanej przez ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny właściwości Prezesa ZUS w tym względzie. Ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) nadano brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Od dnia 24 sierpnia 2005 r. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W kontekście zatem tego unormowania i oczywiście przy uwzględnieniu wcześniejszych uwag Sądu, należy dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ZUS nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych - naruszenia właściwości i nie oznacza, że w sprawie nie nastąpiło uchybienie terminowi do zaskarżenia decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku. Kwestia ta, jak już wskazano, stanie się przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez właściwy w sprawie organ. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania, a kosztów sądowych nie poniosła, gdyż z mocy prawa była z nich zwolniona na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) p.p.s.a.