I SA/Wa 871/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi K. M., J. M. i J. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pod drogę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz J. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 871/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie S. w gminie G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Opisana na wstępie nieruchomość została przeznaczona w decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. pod budowę drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] – [...] od km [...] do km [...]. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2005r., Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości oraz wydanie decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 721 z późn. zm.). W związku z bezskutecznym upływem terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę [...] współwłaścicielom gruntu, organ pismem z dnia 16 sierpnia 2005r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Następnie - działając na podstawie art. 17 cytowanej wyżej ustawy - organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadal tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Transportu i Budownictwa, który na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu i Budownictwa (Dz. U. Nr 220. poz. 1900), stal się od dnia 31 października 2005r. organem właściwym w niniejszej sprawie, stwierdził, że - zgodnie z art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, co miało miejsce w niniejszym przypadku. Realizacja bowiem drogi na odcinku [...] – [...] jest niezbędna, gdyż wymagają tego względy gospodarcze i społeczne (m.in. poprawa płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego) a ponadto przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej i także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski Środkowej, gdyż zachodzi konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi ekspresowej a to wymaga pilnej realizacji. Odnośnie nadania decyzji przez Wojewodę rygoru natychmiastowej wykonalności, Minister zauważył, że tego rodzaju decyzji rygor taki nadaje się, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących zarzutu, iż w decyzji organu I instancji mowa jest o nieruchomości niezabudowanej podczas, gdy nieruchomość zajęta była zabudowana, organ stwierdził, że – zgodnie z art. 17 ust. 4 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w przypadku, gdy decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dotyczy nieruchomości zabudowanej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie do wskazania lokalu zamiennego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli: K. M., J. M. i J. K. W skardze skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucili Ministrowi naruszenie art. 7 i 10 k.p.a., brak rozpatrzenia ich argumentów zawartych w odwołaniu i wadliwie zastosowanie w niniejszym przypadku rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. Chociaż nie można zgodzić się z zarzutem zawartym w skardze, że niniejsze postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wszczęte przez organ właściwy tj. Wojewodę, bowiem wniosek z dnia 7 czerwca 2005 r. wszczynający tego rodzaju postępowanie pochodził od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad a następstwem tego wniosku Wojewoda wystosował do stron pismo z dnia 27 czerwca 2005 r. a ponadto choć nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przewidziane w przepisie art. 17 ust. 2 cytowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych uwarunkowane jest jedynie niezbędnością do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzeba jednak przyznać, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i praktycznie nie zawierają uzasadnienia odnoszącego się do zapadłych w nich rozstrzygnięć. Wg powołanego wyżej art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, ale zezwolenie takie nie jest standardem a może dotyczyć tylko przypadków uzasadnionych. W motywach obu decyzji organy podniosły, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku było spowodowane niezbędnością realizacji budowy drogi na odcinku [...]-[...], co miało zapewnić poprawę płynności i bezpieczeństwa drogowego. Inwestycja ta ponadto ma mieć także duże znaczenie dla społeczności lokalnej i Rejonu Polski Środkowej. Powyższe twierdzenia są z pewnością słuszne, ale uzasadniają one jedynie prowadzenie tego rodzaju inwestycji, czyli uzasadniają tylko sam fakt jej celowości. Nie wskazują natomiast z jakiego powodu ta akurat konkretna inwestycja drogowa stanowi przypadek na tyle uzasadniony, że może być ona prowadzona jeszcze przed nabyciem przez Skarb Państwa tytułu własności do gruntu objętego lokalizacją inwestycji. Redakcja cytowanego przepisu wskazuje na jego szczególny charakter polegający na tym, iż może mieć on zastosowanie tylko do niektórych, wyjątkowych sytuacji ("uzasadnionych"). Zatem interpretacja jego nie może być poddawana wykładni rozszerzającej. W tych warunkach, ponieważ w uzasadnieniach obu decyzji brak jest wskazania na konkretne okoliczności, które uzasadniały by wydanie tego rodzaju decyzji (powodów konieczność pilnego rozpoczęcia prac), decyzje te nie mogą być uznane za legalne. Nadmienić dodatkowo wypada, że również sam wnioskodawca nie powołał się we wniosku na żadne powody i dowody, które by go uzasadniały, wskazując tylko na w/w fakty, przytoczone później przez organy, które jak wspomniano uzasadniają jedynie celowość budowy przedmiotowej drogi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zwrócić uwagę czy w niniejszej sprawie zachodzi istotnie konieczność natychmiastowego rozpoczęcia prac a jeśli tak to wyjaśnić czym jest ona spowodowana, traktując przy tym przedmiotową działkę jako zabudowaną. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. i z tego powodu - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.