IV SA/Wa 1005/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Prezydent. W. po rozpatrzeniu wniosku S. S.A. w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie energetycznej linii kablowej 110 kv relacji RPZ B. - RPZ K., w rejonie ul. [...] i ul. [...]na działce nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz działce nr ewid. [...] z obrębu [...] na terenie dzielnicy B.. W rozstrzygnięciu określono m.in., iż ewentualne kolizje projektowanej inwestycji z istniejącymi sieciami przebiegającymi przez przedmiotowy teren należy uzgodnić z odpowiednimi jednostkami. W tym w związku z przebiegiem inwestycji przez teren przeznaczony pod budowę trasy ekspresowej [...], niezbędne jest uzgodnienie przebiegu linii kablowej w zakresie ewentualnych kolizji z rozwiązaniami przyjętymi dla tej trasy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż odwołanie od decyzji organu I instancji może złożyć strona postępowania zakończonego tą decyzją. W ocenie organu status stron w przedmiotowym postępowaniu przysługuje S. S.A. jako inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszym postępowaniu tj. postępowaniu lokalizacyjnym nie występowała jako strona, lecz jako organ administracji publicznej. Istnieje możliwość występowania jednostki administracyjnej w charakterze strony postępowania, wówczas gdy jako dysponent prawa własności broni swego interesu prawnego rozumianego jako interes "dominalny". Jednakże w wypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie można mówić o istnieniu dominium, lecz jedynie imperium tj. kompetencji wyspecjalizowanego organu administracji rządowej w zakresie dróg krajowych oraz innych zadań. Rola powyższa wynika z przepisów art. 18-22 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), Skoro Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie jest stroną postępowania, wywołane przez ten podmiot postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, art. 28 kpa, art. 18 a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącego udział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu przed I instancją nie stanowił realizacji zadania z zakresu "imperium", lecz realizację zadań podmiotu mającego interes prawny, bowiem przedmiotowa decyzja naruszyła prawa Dyrekcji ustalone decyzją Wojewody [...] o lokalizacji drogi ekspresowej. Nadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...].06.2005 r. posiada tytuł prawny zezwalający na niezwłoczne zajęcie, w celu budowy drogi ekspresowej [...] nieruchomości stanowiącej działkę [...] z obrębu [...]. Niezależnie od tego skarżący prowadzi wykup nieruchomości w granicach jej linii rozgraniczających teren inwestycyjny i dotychczas nabyto 95% wszystkich niezbędnych działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego kognicja została ustalona w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ogranicza się do badania zaskarżonych aktów pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, rVjając powyższe kryterium na uwadze Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odpowiada prawu. Postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - odwołania. Stosownie do art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który twierdzi, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Twierdzenia jednostki, iż decyzja pierwszoinstancyjna dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku daję podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, co w niniejszej sprawie nastąpiło. W dalszej kolejności jednak organ rozpoznający odwołanie ma obowiązek zbadania, czy twierdzenia jednostki znajdują oparcie w normach prawa materialnego. Wnosząc odwołanie od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. (zwana dalej GDDKiA) podnosiła, iż planowana budowa kablowej lini energetycznej relacji RPZ B. - RPZ K. (w rejonie ul. [...] i ul. [...] na działce nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], działce nr [...], [...], nr [...], nr [...]) koliduje (dz. nr [...]) z liniami rozgraniczającymi teren niezbędny dla obiektów budowlanych budowy trasy [...]-- II etap realizacji ustalonej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dn. [...].10.2004 r. Wyjaśnienia zatem przez organ odwoławczy wymagało na jakich konkretnie normach prawa materialnego GDDKiA oparła swoje uprawnienia do występowania w postępowaniu odwoławczym jako strona. Bezspornym jest, iż decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona GDDKiA. Nie mniej jednak nie można z faktu tego - w ocenie Sądu - wywodzić, iż GDDKiA została potraktowana jako strona postępowania mająca interes w kwestionowaniu rozstrzygnięcia (zarówno materialny jak i procesowy). Otóż w decyzji wymieniono w punktach podmioty, które ją otrzymują. W pkt 2 jako strony postępowania wskazano właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Podmioty te zostały powiadomione o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia. W pozostałych punktach zostały wymienione urzędy i organy, którym doręczono przedmiotową decyzje. Nie można jednak wywodzić, iż poprzez fakt otrzymania rozstrzygnięcia jednostki te - w tym GDDKiA - stały się stronami prowadzonego w sprawie postępowania. Z rozdzielnika decyzji wynika, iż jako strony organ potraktował jedynie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Interesu prawnego nie można także wywieść z podnoszonej w odwołaniu okoliczności ewentualnych kolizji linii energetycznej z obiektami budowlanymi planowanej trasy [...], gdzie inwestorem jest GDDKiA, a w części obejmującej działkę nr ewid. [...]. Charakter podniesionego zarzutu wskazuje - jak trafnie oceniło SKO - iż GDDKiA działało tutaj jako organ administracji uprawniony do uzgodnienia przebiegu projektowanej linii kablowej. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji (postanowienia). Szczególnie dobitnie pogląd ten został zaakcentowany w postanowieniu NSA z dn. 04.02.1999 r. sygn. akt IV SA 65/97. Stwierdzono w nim, iż organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może w tej sprawie być stroną postępowania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją, bowiem GDDKiA nie wydawała w sprawie rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak jej sytuacji procesowej, a mianowicie nie wykazała, aby posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do występowania w charakterze strony. Zarzut podnoszony w odwołaniu, a następnie sprecyzowany w skardze do sądu administracyjnego dotyczył w istocie kwestii istotnych przy uzgadnianiu inwestycji. Skarżący po pierwsze wywodzi, iż istnieje kolizja obydwu inwestycji co do działki nr [...], a zatem podaje argumenty, które są istotne przy dokonywaniu uzgodnień. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej. Zarządcą zaś drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W ocenie Sądu GDDKiA działa tutaj jako zarządca drogi krajowej, realizujący jako organ administracji rządowej swoje obowiązki z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Nie zaś jako właściciel działki nr [...], którego uprawnienia zostały naruszone lub ograniczone poprzez budowę linii energetycznej. Działa w ramach -jak wskazało SKO - imperium. Po drugie - już na etapie skargi - GDDKiA twierdzi, iż interes prawny skarżącego wynika z decyzji Wojewody [...] z dn. [...].06.2005 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w tym także działki nr ewid. [...], w celu budowy drogi ekspresowej [...]. Decyzja powyższa została wydana w oparciu o art. 17 ustawy z dn. 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W ocenie Sądu jednakże tryb wskazany w art. 17 powołanej ostatnio ustawy nie nadaje uprawnień o charakterze materialnym, lecz jedynie procesowym w ściśle ograniczonym zakresie. Decyzja taka bowiem jedynie: uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie GDDKiA. Wszystkie te uprawnienia nie wynikają z praw o charakterze materialnym, lecz z decyzji administracyjnej, która podlega ocenie w administracyjnym toku instancji i może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek działania właściwych organów administracji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.