IV SA/Wa 2024/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. H. S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] lok. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100 złote) należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania Z. J. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W zaskarżonej decyzji podano, iż organ I instancji ustalił na wniosek A. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej, a w szczególności budynku mieszkalnego na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] , położonych w miejscowości G., gm. S. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł uczestnik postępowania Z. J. stwierdzając, że decyzja ta legalizuje dotychczas podjęte bezprawne działania na działce nr [...]. Podniósł także m. in., że planowana inwestycja będzie bardzo uciążliwa i będzie niekorzystnie oddziaływała na jego gospodarstwo, gdyż pozbawia stronę możliwości korzystania z drogi na działce nr [...]. Zdaniem odwołującego się, użytkowanie działki nr [...] w sposób nierolniczy zniszczy dotychczasowe wartości przyrodnicze. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, iż nie można podzielić zarzutu skarżącego, iż decyzja Wójta Gminy S. naruszała prawa odwołującego się, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada wymogom określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przede wszystkim organ I instancji przed wydaniem kwestionowanej decyzji uzyskał wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia, zaś przygotowanie decyzji zostało zlecone uprawnionemu urbaniście, który po dokonaniu wizji w terenie, sporządził analizę urbanistyczno - architektoniczną terenu. Z analizy tej zaś wynika, że z punktu widzenia ładu przestrzennego dla działek inwestora nr [...] , działkami sąsiednimi są działki [...], [...], [...], [...], [...]. Charakter zabudowy [...] rzutuje na możliwości zabudowy nieruchomości wnioskodawcy - A. B. Działka ta jest zabudowana parterowym budynkiem. Brak zabudowań gospodarczych i inwentarskich wyklucza zakwalifikowanie zabudowy tych działek jako zagrodowych. W analizie uznano, że jest to zabudowa mieszkaniowa i dla takiej właśnie funkcji zabudowa działek inwestora stanowi kontynuację funkcji. Organ podniósł, iż nie zgadza się z zarzutem Z. J. o pozbawieniu go możliwości korzystania z drogi na działce nr [...], gdyż jak wynika z aktu notarialnego dnia [...] listopada 2004 r. (Rep. [...]), działka ta jest własnością A. B. Zaś wszelkie uzgodnienia dotyczące skomunikowania działki objętej kwestionowaną decyzją zostały dokonane z organem właściwym, tj. Zarządem Dróg Powiatowych w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., które nie zostało zaskarżone. Organ odwoławczy stwierdził, iż nieuzasadniony jest zarzut Z. J. dotyczący braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów objętych planowaną inwestycją na cele nierolnicze, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił swą ważność zakładał, że przedmiotowe działki położone są na obszarze przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody, pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem wskazanym w starym planie miejscowym. Za bezzasadny uznano także zarzut odwołującego się odnośnie uciążliwości i niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na jego gospodarstwo, gdyż w świetle przedstawionej wyżej analizy sprawy, brak jest podstaw prawnych oraz przesłanek do stwierdzenia ewentualnego szkodliwego oddziaływania na środowisko. Tereny oznaczone jako grunty rolne i leśne nie są objęte szczególną ochroną przyrodniczą. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, iż zarzuty podniesione w odwołaniu są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skargę na decyzję SKO w C. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wniósł Z. J., żądając "unieważnienia" zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniósł, iż działka, na której planowana jest inwestycja, należała wcześniej do jego przodków, a on zamierzał ją wykupić. Działka ta , zdaniem skarżącego jest działką rolną. Już przy jej zakupie złamano prawo, więc jest z mocy prawa nieważna. Bezprawne jest także planowanie zabudowy na terenie rolnym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło i jej oddalenie, nie dopatrując się w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji naruszenia prawa oraz uznając argumenty podniesione przez skarżącego za bezpodstawne. Podkreślono, iż obecnym jedynym właścicielem gruntów działek nr [...] i [...] jest A. B., co wynika z notarialnego wypisu aktu notarialnego potwierdzonego za zgodność z oryginałem. Natomiast wszelkie oświadczenia skarżącego co do pierwotnej własności gruntów w niniejszym postępowaniu nie mogą mieć wpływu na postępowanie w sprawie o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Wskazane przepisy pozwalają zatem na kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. W wyniku dokonanej, przez Sąd oceny należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a to oznacza, że może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wniosek inwestora zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) powinien określać granice objętego wnioskiem terenu oraz charakterystykę inwestycji. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni - A. B. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 marca 2005 r. wskazała, iż inwestycja ma polegać na budowie domu mieszkalnego - drewnianego na działkach o nr [...] i [...] położonego w miejscowości G. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił warunki cyt. "zabudowy mieszkaniowej, a w szczególności budynek mieszkalny". W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji wykroczył poza granice wniosku inwestora, gdyż zakres przedmiotowy terminu "zabudowy mieszkaniowej", jest niewątpliwie szerszy niż, budynek mieszkalny. Poza tym użyty w osnowie decyzji zwrot - "w szczególności" - nasuwa wątpliwości, do jakich innych obiektów budowlanych "zabudowy mieszkaniowej" może odnosić się także rozstrzygnięcie, skoro budynek mieszkalny i wskazany został poprzez wyszczególnienie go z ogólniejszego pojęcia "zabudowy mieszkaniowej". W tym miejscu należy podkreślić, iż w świetle przepisu art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego o określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata (strony) w indywidualnej oznaczonej sprawie. Taka decyzja wywołuje określone skutki materialno - prawne, ustala sytuację prawną strony postępowania i jednocześnie wywołuje skutki procesowe, kończąc postępowanie administracyjne w danej instancji. Natomiast przepis art. 107 § 1 kpa określa składniki decyzji administracyjnej. Wśród składników, o których mowa w tym przepisie, wymienia się m.in. jako element konieczny decyzji - rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie decyzji jest jej kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowanie normy prawa materialnego do konkretnych okoliczności faktycznych materiału dowodowego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) jako jeden z najistotniejszych dokumentów każdej decyzji administracyjnej musi być sformułowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX Nr 47915). Jak zostało wcześniej wykazane zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom, gdyż w osnowie jej organ nie określił w sposób jednoznaczny rodzaju inwestycji. Ponadto w decyzji nie zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji, jak również nie zostały one wyznaczone w mapie stanowiącej załącznik graficzny. Obowiązek ustalenia przez organ decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczających wynika z art. 54 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak spełnienia ustawowego wymogu co do treści decyzji przesądza o jej wadliwości. Podkreślić należy, iż warunkiem sine qua non rozstrzygania przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust. 1 w związku z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uprzednie zanalizowanie prze ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wnioskodawców, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Z brzmienia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, expresis verbis wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (pkt 2). Z akt sprawy wynika, że obowiązek sporządzania analizy został spełniony, niemniej jednak analiza ta jest wadliwa, gdyż wyznaczenie obszaru analizowanego zostało dokonane niezgodnie z wymogami określonymi w pkt 2 § 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Wadliwe określenie obszaru wokół działek, na których ma być realizowana inwestycja przesądza o wadliwości ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wad w sporządzonej analizie nie dostrzegł organ odwoławczy. Również uszło uwadze organu odwoławczego, iż w analizie nie została określona wysokość głównej kalenicy, a wymóg taki wynika z treści § 8 rozporządzenia. Ponadto należy podnieść, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy są właściciele (współwłaściciele), użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenami inwestycji. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy organy administracji publicznej prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły krąg osób, które mają przymiot strony. Brak jest dokumentu jakim jest wypis z ewidencji gruntów, na podstawie którego można uznać, iż w postępowaniu brały udział jako strony wszystkie uprawnione osoby. Wątpliwości w tym zakresie wzbudza okoliczność, którą podniósł pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej, iż stroną postępowania powinna być również K. K., która jest właścicielką działki nr ew. [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką przeznaczoną pod lokalizację planowanej inwestycji. Należy zauważyć, iż pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie prawa, które jest jedną z podstaw do wznowienia postępowania. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane za obrazę przepisów prawa materialnego, jak też prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.