II SA/Ol 274/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji, 2/ zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W dniu 3 października 2005r. A Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta E. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na założenie szkoły dla Szkoły Policealnej Informatyki "[...]" w E. Prezydent Miasta E., decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" odmówił wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej pod nazwą Szkoła Policealna Informatyki "[...]". W uzasadnieniu podano, iż na terenie miasta E. działają już szkoły kształcące we wskazanym zawodzie. W roku szkolnym 2005/06 przygotowano 160 miejsc dla potencjalnych kandydatów do nauki w zawodzie technik informatyk i mimo aktywnej promocji tego kierunku kształcenia, szkoły nie dokonały założonego naboru. Zdaniem organu sytuacja ta, wynika z postępującego niżu demograficznego, który sprawia, że nawet szkoły publiczne prowadzone przez Gminę Miasto E. na prawach powiatu mają coraz większe problemy z dokonaniem naboru uczniów i słuchaczy. Jeszcze obecnie szkoły te dysponują 40 wolnymi miejscami. W tym stanie rzeczy utworzenie nowej szkoły publicznej nie spełnia wymogu korzystnego uzupełnienia sieci szkół, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. Nr 46, poz. 438), zwanego dalej: rozporządzeniem MENiS. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki A w L. Kurator Oświaty decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]", działając na podstawie art. 31 pkt 5a, art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że stosownie do art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wymóg zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego, lub osobę fizyczną, prawodawca scedował na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest prowadzenie szkół i placówek publicznych danego typu. Przypisana jednostce samorządu terytorialnego organizacja sieci szkół i placówek publicznych wymusza dostosowanie tworzenia szkół i placówek korzystnych co do oferty dla potrzeb środowiska lokalnego oraz dziedzin gospodarki regionu. Dodano, że organ I instancji wskazując szkoły kształcące w zawodzie technik informatyki oraz przygotowane wolne miejsca ( 40 ) dla potencjalnych kandydatów do nauki, w żaden sposób nie naruszył wyjaśnienia na czym polega w danym stanie faktycznym "korzystne uzupełnienie szkół publicznych w danej miejscowości", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MENiS. Tym samym wskazał, że tworzenie szkoły, która kształci w proponowanym zawodzie nie jest uzupełnieniem sieci lecz jej powieleniem. Brak zainteresowania kształceniem się w zawodzie technik informatyki wynika też, w ocenie organu odwoławczego, z niżu demograficznego, które to zjawisko znajduje potwierdzenie w danych Głównego Urzędu Statystycznego. Liczba ludności E. systematycznie maleje, co nie zostaje bez znaczenia w monitorowaniu sieci szkół publicznych. Prognozy na rok 2010 wskazują na liczbę mieszkańców - 125500 (przy obecnej 127300), zaś w roku 2030 na - 107000 osób. Kurator stwierdził również, iż organy administracji rozstrzygając niniejszą sprawę nie mają obowiązku i nie mogły odnieść się do efektów kształcenia słuchaczy oraz promocji szkoły, która ma dopiero powstać. Z tego też powodu należało odmówić udzielenia zezwolenia, gdyż utworzenie nowej szkoły publicznej nie spełnia wymogu (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS) korzystnego uzupełnienia sieci szkół. Na powyższą decyzję przedstawiciel A sp. z o.o. w L. wniósł skargę, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 58 ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną, polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, czy w przedstawionym stanie faktycznym sprawy założenie nowej szkoły będzie stanowić "korzystne uzupełnienie sieci szkół" również w "gminie, powiecie, województwie lub regionie", zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt. 5 ww. rozporządzenia. Skarżąca Spółka zarzuciła błędne ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności sprawy przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, iż utworzenie ww. szkoły nie jest uzupełnieniem sieci szkół, ale jej powieleniem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ocena dokonana przez organy administracji odnośnie ustalenia, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości powinno uwzględnić nie tylko warunki panujące w danym mieście, ale również w gminie, powiecie, województwie lub regionie. Na taką interpretację przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wskazuje jego układ. Ponadto, według skarżącej, korzystne uzupełnienie, jako przesłankę zawartą w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, należy interpretować zgodnie z regułami wykładni o charakterze literalnym. Pojęcie to należy rozumieć jako dopełnienie czegoś w sposób przynoszący pożytek. W ocenie skarżącej założenie nowej szkoły nie będzie jedynie powieleniem szkół istniejących już zarówno w E. ale i w powiecie, województwie i regionie. Spółka nie zgadza się także z użytym przez organ odwoławczy określeniem, iż utworzenie przedmiotowej szkoły będzie jej powieleniem. Powielenie oznacza, iż musiałaby powstać taka sama szkoła, a w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia takiego założenia. W szkole "[...]" w E. przewidziane zostały bezpłatne, fakultatywne, zajęcia dla słuchaczy, poza obowiązkowym programem nauczania, z zakresu języka angielskiego oraz informatyki. Także dane demograficzne dotyczące niżu zbadać należało w odniesieniu do wszystkich wskazanych jednostek podziału administracyjnego oraz regionu. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż w jego ocenie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 58 ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty, nie zostały poparte żadnymi argumentami. Skarżąca wnosiła o utworzenie publicznej szkoły policealnej w E. (mieście na prawach powiatu) i tam też, właściwy do utworzenia tego typu szkoły organ, badał uzupełnienie sieci. Badanie korzystnej sieci szkół tylko w odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego, uzasadnia okoliczność tworzenia odpowiedniego typu szkoły przez tę właśnie jednostkę. To ona zakładając szkoły publiczne kieruje się celowością i dba o uzupełnienie sieci, jak również jest odpowiednia do udzielenia zezwoleń na zakładanie publicznych szkół danego typu przez osoby prawne i fizyczne. W takim też kontekście ustawodawca wymienia uzupełnienie sieci szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie, regionie. Kurator przyjął także, iż organ dowiódł, że działają szkoły odpowiedniego typu, do których i tak nie ma pełnego naboru. A zatem uzupełnienie o ten typ szkoły nie jest "korzystne", a nawet niecelowe i tworzenie nowych publicznych szkół tego samego typu jest powielaniem, bądź tworzeniem konkurencji. Podniósł także, iż skarga winna być odrzucona z uwagi na fakt, że w przedstawieniu zarzutów Spółka wskazała zupełnie inny podmiot, na utworzenie którego odmówiono jej zezwolenia niż to wynika z decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o p.p.s.a. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia przez Sąd takiego naruszenia przepisów postępowania, gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie, co uniemożliwiło wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rezultaty tak przeprowadzonego postępowania przed organem administracji winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Organy rozpoznające niniejszą sprawę tylko częściowo zastosowały się do przytoczonych wyżej przepisów prawa statuujących prawidłowe i wyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie nowej szkoły publicznej stanowiło ustalenie, iż nie jest ono korzystnym uzupełnieniem sieci szkół w E. a jedynie tylko powieleniem istniejących szkół, które kształcą już młodzież w zawodzie technik informatyki. Organy administracji uznały wręcz takie działania za niecelowe. W uzasadnieniach swoich decyzji organy I i II instancji powołały się na okoliczność istnienia na terenie E. szkół kształcących w zawodzie technik informatyki, które mogą przyjąć 160 słuchaczy, jak również na fakt iż nie dokonują one pełnego naboru, gdyż nadal pozostaje 40 wolnych miejsca oraz wskazują na stwierdzony niż demograficzny w mieście E. Jednakże twierdzeń tych nie można w żaden sposób zweryfikować ze względu na to, że w aktach sprawy brak jest informacji jakie szkoły kształcą w zawodzie technik informatyki, jaką posiadają ofertą programową, czy jest ona porównywalna z przedstawioną przez skarżącą Spółkę ofertą programową oraz czy rzeczywiście nie udało się przeprowadzić pełnego naboru do tego zawodu. Odnośnie zaś wskazanego niżu demograficznego to ze względu na brak źródła tej informacji nie sposób jej rozwinąć. Wobec powyższego, jeżeli organy administracji stwierdzają, że nowa szkoła ("[...]") nie ma charakteru regionalnego lub wojewódzkiego, to powinny szczegółowo zbadać i wykazać, jakie szkoły na terenie miasta E. (na prawach powiatu), kształcą w zawodzie technik informatyki, ilu posiadają słuchaczy, jakie mają programy nauczania i zajęcia ponadprogramowe. Przy czym dane te należy ustalić nie tylko za ostatni rok ale za ostatnich kilka lat, tak aby uzyskać pełen obraz potrzeb, bądź też ich braku w zakresie "korzystnego uzupełnienia szkół publicznych w danej miejscowości". Dopiero analiza tak zebranego materiału dowodowego pozwoli na ocenę, której nie można będzie postawić zarzutu dowolności, czy w ustalonych okolicznościach sprawy propozycja skarżącej dotycząca utworzenia nowej szkoły będzie stanowiła korzystne uzupełnienie sieci szkół. Oczywiście zebrany przez organy orzekające materiał dowodowy będzie musiał znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej Spółki co do konieczności badania w niniejszej sprawie aspektu "korzystnego uzupełnienia sieci szkół w danej miejscowości" również w odniesieniu do innych powiatów, niż miasto E. (na prawach powiatu), województwa czy regionu. W tym zakresie słuszne pozostaje stanowisko Kuratora Oświaty zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Przy założeniu, że szkoła będąca przedmiotem skargi ma jedynie znaczenie powiatowe a nie wojewódzkie czy regionalne, badanie przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci szkół tylko w odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego (w mieście E.), uzasadnia fakt tworzenia tego typu szkół przez tę właśnie jednostkę samorządu terytorialnego. Jako przykład można tu wskazać utworzenie publicznej szkoły podstawowej i gimnazjum, które to zadanie należy do odpowiedniego organu gminy, który bada celowość utworzenia takich szkół oraz tworzy sieć szkół i określa ich obwody. Natomiast tworzenie szkół ponadgimnazjalnych o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym należy do samorządu województwa, który zakładając szkoły publiczne lub wydając odpowiednie zezwolenia kieruje się celowością i dba o uzupełnienie sieci w regionie i poza nim. Słusznie podnosi Kurator Oświaty, że to w takim właśnie kontekście ustawodawca wymienia przesłankę "uzupełnienia sieci szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie, regionie". Przyjęcie natomiast poglądu prezentowanego w skardze Spółki prowadziłoby do sytuacji, gdy właściwe jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane byłyby do badania sieci szkół w województwie i regionie nawet w przypadku utworzenia szkoły podstawowej w małej miejscowości, co nie znajduje uzasadnienia przy zastosowaniu reguł wykładni logicznej i systemowej. Nie można podzielić natomiast zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu Kuratora Oświaty, iż skarga winna być odrzucona, bowiem Spółka wskazała w skardze, że zaskarża decyzję organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję odmawiającą założenia szkoły publicznej pod nazwą Szkoła Policealna Informatyki "[...]" w E., podczas gdy w zarzutach wskazujących na naruszenie prawa materialnego podano zupełnie inny podmiot tj. Szkołę Policealną Ochrony Fizycznej Osób i Mienia w E. Jest to ewidentna omyłka pisarska, gdyż oczywistym jest, że skarga dotyczy odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie Szkoły Policealnej Informatyki "[...]" w E. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy o p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 200 tej ustawy orzeczono o zasądzeniu na rzecz skarżącej Spółki poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego - uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł. W oparciu o art. 152 ustawy o p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.