II SA/Rz 958/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. I. kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 958/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. I., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr 1613/9 w N. dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. W jej podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1, 138 § 1 pkt 1, 145 § 1 pkt 4, 148 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że pismem z 19.05.2005 r. W. I. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy wskazanej wyżej inwestycji na działce nr 1613/9 w N., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pozbawienie go udziału w postępowaniu jako strony. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Wójt Gminy wznowił postępowanie w tej sprawie, a wspomnianą już decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr 1613/9 w N. W jej uzasadnieniu powołał się na art. 28 k.p.a. określający strony postępowania, a także mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), stwierdzając, że decyzja o warunkach zabudowy wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości objętej inwestycją, może też wkraczać w sferę uprawnień właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio do niej przylegających. W. I. jest właścicielem działki nr 1613/26 w N., która usytuowana jest w dalszym sąsiedztwie działki inwestorów nr 1613/9, stąd też nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].12.2004 r. Z tego samego powodu nie posiada też legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w związku z tym organ odstąpił od ustosunkowania się do podnoszonych we wniosku zarzutów naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu złożonym od tej decyzji W. I. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., podnosząc brak ustosunkowania się do jego argumentów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania i brak należytego uzasadnienia stanowiska organu I instancji sprowadzającego się do uznania za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie właścicieli nieruchomości przylegających do terenu planowanej inwestycji i nie uznającego za strony innych osób. Nawiązując do argumentacji wniosku o wznowienie postępowania, odwołujący wskazuje na znacznie szersze niż przyjął to organ I instancji określenie strony wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Swój interes prawny wywodzi z art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wskazując, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej emituje określone uciążliwości, a w związku z tym musi uwzględniać przeznaczenie i zagospodarowanie sąsiednich terenów, nie tylko przylegających bezpośrednio do działki, na której znajduje się Zakład G. Jako dodatkowy argument odwołujący podał fakt położenia zarówno działki objętej kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy, jak i swojej działki na terenie zalewowym i związane z tym zwiększenie ryzyka zalania w przypadku wzniesienia kolejnego budynku na działce 1613/9. W tym wypadku interes prawny wynikać ma z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Dla uzasadnienia swojego interesu prawnego odwołujący przywołał również okoliczność, iż na terenie Gminy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a organy przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i udzieleniu pozwolenia na budowę winny brać pod uwagę dotychczasowy sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. W dotychczas obowiązującym planie miejscowym działka oznaczona nr 1613/9 miała charakter przemysłowy i była położona w tzw. strefie uciążliwości umożliwiającej Zakładowi G. emitowanie (bez żadnych przeszkód prawnych i negatywnych następstw prawnych) uciążliwości na tereny go otaczające odległe 50 m w kierunku wschodnim i 100 m w kierunku zachodnim, obejmujące także działkę 1613/9. W piśmie uzupełniającym odwołanie W. I. ustosunkował się do argumentów organu I instancji sformułowanych w piśmie przekazującym odwołanie organowi II instancji, stwierdzając, iż powoływanie się na fakt istnienia zabudowy mieszkaniowej na trenach sąsiadujących z Zakładem G. jest nieporozumieniem. Strefa ochronna wokół zakładu ustanowiona była dla terenów, które odwołujący nabył od poprzednika prawnego w celu prowadzenia działalności gospodarczej wpisującej się w funkcje strefy uciążliwości. Wchodząc w sytuację prawną poprzedniego właściciela odwołujący uzyskał możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, także w aspekcie uprawnień wynikających z ustanowienia przedmiotowej strefy uciążliwości Istnienie tej strefy w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi tzw. dotychczasowy sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium oceniło formalne podstawy wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, uznając je za spełnione, w tym podanie o wznowienie wniesione w terminie – W. I. dowiedział się o kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy z pisma Starosty z dnia 28.04.2005 r., a podanie o wznowienie wniósł do Wójta Gminy 20.05.2005 r. Odnosząc się do argumentów merytorycznych, Kolegium powołało się na orzecznictwo NSA, które atrybut strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznaje przede wszystkim właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Przymiot strony może jednak przysługiwać właścicielom działek dalej położonych pod warunkiem, że zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa. Bezspornym jest, że planowana inwestycja to budynek mieszkalny jednorodzinny, a działka, na której przewidziana jest jego realizacja graniczy z działkami nr 1613/10, 1614, 1613/13 i 1959. Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr 1613/9 mogliby być zatem dodatkowo właściciele nieruchomości oddzielonych od terenu inwestycji innymi nieruchomościami, ale wyłącznie, gdy oddziaływanie planowej inwestycji (co Kolegium podkreśliło) wykroczy poza nieruchomości bezpośrednio graniczące z jej terenem i w ten sposób wpłynie na sposób wykonywania prawa własności. W ocenie organu odwoławczego nie można wskazać przepisu prawa – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub innych ustaw, które uzasadniałyby pozytywną weryfikację twierdzeń skarżącego, a w tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że zamierzona inwestycja nie będzie miała wpływu na interes skarżącego chroniony przepisami prawa. Chybiona jest argumentacja odwołująca się do strefy ochrony ustalonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy działają bowiem na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. I., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty dotyczą naruszenia art.. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne, art. 107§ 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. W pierwszej kolejności skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do kwestii naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez fakt wzniesienia na działce 1613/9 kolejnego budynku, co spowoduje podniesienie poziomu gruntu w sąsiedztwie skarżącego i w efekcie zalewanie jego gruntów w czasie powodzi. Naprowadził przy tym, że fakt położenia działki 1613/9 i działek sąsiednich w obszarze zagrożenia bezpośrednim niebezpieczeństwem powodzi zgłaszał w postępowaniu dotyczącym działki sąsiedniej – 1613/10 i w konsekwencji zostało cofnięte pozwolenie na budowę domu. W dalszym toku wywodów skarżący podniósł, podobnie jak w odwołaniu , że okoliczności, kwalifikowane jako dotychczasowy sposób zagospodarowania działki powinny być wzięte pod uwagę w rozumieniu art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu (...). Również podobnie jak w odwołaniu skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, konkludując, że zgodnie z tymi przepisami każda lokalizacja obiektu budowlanego w sąsiedztwie Zakładu G. w istotny sposób wpływa na unormowany przepisami prawa poziom emitowanego przez ten zakład hałasu. Przy tym za niesłuszne uważa stanowisko organu, że jeżeli powstaje inwestycja, tak jak w przypadku budynku mieszkalnego – nieszkodliwa dla środowiska, przymiot strony nie przysługuje właścicielowi nieruchomości, na której funkcjonuje inwestycja uciążliwa dla środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem skargi jest wydana po wznowieniu postępowania decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej o ustaleniu warunków zabudowy. Postępowanie wznowione zostało w niniejszej sprawie na wniosek skarżącego, a podstawą tego wniosku było oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzenie, że jako strona nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr 1613/9 w N. Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2. Przepisy te nakazują przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy brać pod uwagę warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z dotychczasowego stanu prawnego i faktycznego terenu. Według skarżącego działka 1613/9 w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miała charakter przemysłowy i była położona w tzw. "strefie uciążliwości", co pozwalało Zakładowi G., którego skarżący jest właścicielem, emitować uciążliwości bez następstw prawnych. W związku z tym swój interes prawny skarżący wywodzi z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902), w szczególności z art. 113 i przepisów wykonawczych do tej ustawy regulujących dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Organ I instancji do zarzutów tych nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji, uznając je za nieprawdziwe i nieuzasadnione i reasumując, że skarżący nie jest stroną postępowania, a w związku z tym nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ta niekonsekwencja organu, który prawidłowo zresztą wznowił postępowanie, po to właśnie, by zbadać i rozstrzygnąć czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki 1613/9, a następnie nie poddał analizie wskazywanych przez skarżącego okoliczności argumentując to brakiem legitymacji strony, nie ma jednak znaczenia wobec treści decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium odniosło się do podnoszonych we wniosku o wznowienie przesłanek, stwierdzając, że nie można wskazać przepisu prawa materialnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub innych ustaw, które kształtowałyby interes prawny skarżącego w tym postępowaniu. Sąd podziela taki pogląd organu w odniesieniu do tych zarzutów skarżącego, w których wskazuje on przepisy generalnie związane z ochroną środowiska jako stanowiące źródło jego interesu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, System orzecznictwa LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Musi on więc istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Rzecz w tym, że wskazane przez skarżącego sytuacje mają charakter hipotetyczny, a ponadto nie dotyczą oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem wznowienia. Mogą one uzasadniać interes prawny, ale nie w odniesieniu do skarżącego i inwestycji I. i A. B., polegającej na budowie budynku mieszkalnego, lecz w stosunku do inwestycji na nieruchomości skarżącego, gdyby była ona objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i rzeczywiście uciążliwa dla środowiska Ustalenie stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru wzajemności w tym znaczeniu, że uznanie za stronę w postępowaniu dotyczącym konkretnej nieruchomości nie pociąga za sobą automatycznie przyznania legitymacji właścicielowi czy użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości do udziału w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy dla nieruchomości należącej do strony tamtego postępowania. Decydujące znaczenie ma charakter planowanej inwestycji i jej oddziaływanie na inne nieruchomości. W ocenie Sądu zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut nie zbadania i nie ustosunkowania się organu do kwestii naruszenia uprawnień skarżącego wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.) Przepis ten zawiera zakaz wykonywania robót i czynności, w tym wznoszenia obiektów, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 cyt. ustawy obszary takie ustala się na podstawie studium sporządzonego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Skarżący wskazuje, że działka 1613/9 położona jest w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią opierając takie twierdzenia na sytuacji faktycznej- zalaniach, jakie miały miejsce w przeszłości. Powołuje się także na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], które co prawda nie obowiązuje w chwili obecnej, ale z mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2005 r. stwierdzającego jego niezgodność z prawem wywierało skutki prawne aż do 23 maja 2006 r., tj. daty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną od wspomnianego wyroku WSA. Okoliczność ta, jako że może dotyczyć ewentualnego oddziaływania planowanej na działce nr 1613/9 inwestycji na prawa i obowiązki skarżącego, z uwagi na zawarty w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne zakaz wykonywania urządzeń wodnych i wznoszenia innych obiektów budowlanych, powinna była zostać przeanalizowana przez organ. Tymczasem kwestię tę organ całkowicie pominął, co czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną i uprawnia do stwierdzenia, że wydano ją z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadmienić jedynie należy, że organ I instancji przekazując odwołanie W. I. podjął polemikę z jego argumentacją wywodzącą interes prawny w toczącym się postępowaniu z art. 83 ustawy Prawo wodne, jednak okoliczność ta, jako że nie została zbadana a organ II instancji nie ustosunkował się do niej w uzasadnieniu swojej decyzji nie może zostać przez Sąd uwzględniona. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie, czy działka nr 1613/9 objętą planowana inwestycją znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, a jeśli tak czy z uwagi na ukształtowanie terenu działki skarżącego oddziałuje ona na jego działkę. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy uchylenia decyzji przyznającej prawa i obowiązki bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.