II SA/Gd 519/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i Z. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2005 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i Z. O. solidarnie kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 8 marca 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. i Z. O. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 2,55m x 6,30m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K. gmina Miasta W. W uzasadnieniu wskazano, iż postanowieniem nr [...] z dnia 23.11.2004r. wstrzymano, w oparciu o art.48 ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane obejmujące wybudowany po 01.01.1995r. bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt o konstrukcji drewnianej (wymiary w rzucie poziomym: 2,55m x 6,30m), pełniący funkcję rekreacyjną, usytuowany na działce nr [...] w K. - i nałożył na E. i Z. O., właścicieli budynku, obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 28.02.2005r., następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności ww. obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podniósł, że strona zobowiązana do dnia wydania decyzji nie wykonała nałożonego obowiązku. Przywołał przepisy art.48 ust.1 i ust.4 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wymaganych obowiązków właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał ponadto na niecelowość uwzględnienia wniosku E. O. (z dnia 08.02.2005r.) "o przesunięcie terminu przedstawienia dokumentacji dotyczącej obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję letniskową (....) o 3 miesiące, tj. do dnia 31.05.2005r.", z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniesionym odwołaniu E. i Z. O. wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Potwierdzili, iż omawiany obiekt wybudowali bez pozwolenia na budowę i że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Powołali się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1992r., ze zmianą z 1993r., zgodnie z którymi działka nr [...] w K. wchodziła w skład obszaru określonego jako teren upraw polowych, łąk i pastwisk, co wg skarżących nie oznacza, by "przedmiotowy teren był terenem bez prawa realizowania jakiejkolwiek zabudowy". Zaznaczają, że "posadowiony obiekt budowlany jest obiektem gospodarczym nietrwale związanym z gruntem, służącym do przechowywania narzędzi, nawozów i plonów". Zwracają uwagę na art.64 pkt 1 Konstytucji RP i art.10 Kodeksu cywilnego, "proklamujące zasadę pełnej ochrony prawa własności". Decyzją z dnia 17 maja 2005r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art.48 ust.1 w. związku z ust.4, art.80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zastrzeżenie dotyczące art.29-31 nie ma tu zastosowania). Ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił naruszenie tego artykułu przez fakt wybudowania - w okresie po wejściu w życie ww. ustawy, tj. po dniu 01.01.1995r. - na działce nr [...] w K. budynku o funkcji rekreacyjnej bez takiego pozwolenia, wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na właścicieli budynku obowiązku przedstawienia, w określonym terminie, wyszczególnionych w nim dokumentów (wymienionych w pierwszym akapicie uzasadnienia). W związku z niespełnieniem tego obowiązku w terminie do dnia 28.02.2005r. organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją nakazał właścicielom obiektu jego rozbiórkę (w uzasadnieniu poinformował, że strona zobowiązana nie wykonała obowiązku także do dnia podjęcia decyzji). Wydanie tej decyzji było uprawnione, bowiem zgodnie z art.48 ust.4 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust.1 tego artykułu, określający, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do odwołania, wyjaśniono skarżącym, że ustalenia dotyczące funkcji użytkowej przedmiotowego obiektu są jednoznaczne, czego dodatkowym potwierdzeniem jest treść przywołanego wcześniej wniosku strony o zmianę terminu złożenia dokumentów. Dokonywanie przez stronę własnej, nietrafnej, wykładni zapisów nieaktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezprzedmiotowe, bowiem budynek musiałby być zgodny z ustaleniami obowiązującego planu (wymagane zaświadczenie). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli E. i Z. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 08.03.2005r i przyjęcie, że działania skarżących nie stanowiły samowoli budowlanej bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i w konsekwencji nie uwzględnienie treści art. 29 ust. 1 pkt 1 i art.48 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, nieuwzględnienie obligatoryjnej zasady uwzględniania interesu strony wynikającej z art.7 kpa oraz wystąpienie szeregu nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB, Skarżący podnieśli, iż ze stanowiskiem zarówno Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić. Przedmiotowe działki zostały w zaszłości wydzielone i wydzielone z gruntów rolnych na niewielkie obszary o powierzchni 300-400m2, które ze względu na swoją wielkość przestały być praktycznie gruntami rolnymi. Wykorzystanie tego gruntu przez skarżących może opłacać się tylko wtedy, gdy będzie wykorzystywany jako działka rekreacyjna, albo gdy będzie można na niej uprawiać warzywa lub prowadzić działalność ogrodniczą. Aby to realizować trzeba tam być. Aby tam być, trzeba mieć gdzie przechowywać plony i swoje potrzeby fizjologiczne załatwiać. Aby można było realizować taką działalność zachodzi potrzeba wykonania na działce obiektu gospodarczego niezbędnego do zagospodarowania gruntu, przebywania tam i jego racjonalnego wykorzystania oraz do przechowywania nawozów i plonów, a także do skrycia się przed deszczem. W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że skuteczna walka z samowolą budowlaną jest możliwa bez potrzeby uciekania się do wprowadzenia nakazu orzekania bezwarunkowej rozbiórki każdego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Stąd należy przyjąć, że jedynie niemożliwość doprowadzenia do pełnej zgodności z przepisami prawa powinna wiązać się z nakazem dokonania rozbiórki całości lub części samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Niezależnie od rozpatrywania sprawy na podstawie starego czy nowego prawa budowlanego należy mieć na uwadze, że nie może zostać wyłączone stosowanie zasady wynikającej z art.7 kpa tj. obowiązku uwzględniania słusznego interesu strony. Skarżący podkreślają, że nabywając przedmiotową nieruchomość działali w dobrej wierze i nie mogli przypuszczać, że posadowienie powyższych obiektów budowlanych jest samowolą budowlaną, której przez kilka lat nadzór budowlany nie kwestionował ani w żaden sposób nie dostrzegał. Stąd sytuacja taka w sposób niezawiniony przez skarżących nie może, tak ja w tym przypadku, pozbawić skutecznej ochrony ich interesu i naruszając tę zasadę poddać ją jednostronnemu dyktatowi organów nadzoru. Ponadto skarżący od roku 2001 rokrocznie odprowadzają podatek od nieruchomości do Urzędu Miasta. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok NSA z 26.02.1999r.,IV SA 397/97; Wspólnota 1999, Nr 18, poz. 25, zgodnie z którym należy mieć na uwadze czy zaistniała sytuacja w istocie nie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji publicznej czyli organ nadzoru. Skarżący podnoszą ponadto, że postępowanie w sprawie winno zatem zostać przeprowadzone powtórnie z zastosowaniem uregulowań wynikających z treści ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia l stycznia 2003r utracił moc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W trakcie przeprowadzonej przed sądem rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżących wskazał, iż wadliwie został określony przedmiot zaskarżonej decyzji, gdyż wskazano w niej jedynie obowiązek rozbiórki tarasu wraz z podaniem jego wymiarów pominięto natomiast sam budynek. Z analizy treści sentencji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji wynika, iż nakładają one obowiązek rozbiórki budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 2,55m x 6,30m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K. gmina Miasta W. Tymczasem z protokółu oględzin przeprowadzonych na działce [...] w dniu 30 sierpnia 2002r. wynika, iż na działce znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję letniskową o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 6,55m x 5,05m wraz z tarasem o wymiarach 2,55m x 6,30m oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję WC o wymiarach w rzucie poziomym 1,00m x 1,00m, a także obiekt budowlany o metalowej konstrukcji wraz z beczką. Z ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r. III SA 1225/95 - ONSA 1996 Nr 3 poz. 15, wyrok NSA z dnia 26 października 1995 r. SA/Po 1024/95 - Prawo Gospodarcze 1996 nr 2 str. 20/ wynika, iż rozstrzygnięcie zawarte w treści decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości jakie obowiązki /lub uprawnienia/ zostały na stronę nałożone. Konkretyzacja prawa, która następować winna w decyzji administracyjnej nakazuje bowiem ścisłe określenie na czym w określonym przypadku mają polegać obowiązki adresata decyzji tak, aby zarówno on nie miał wątpliwości poprzez jakie działania zadośćuczyni nałożonemu nań zobowiązaniu, jak i aby wydana decyzja nadawała się do egzekucji, w razie odmowy jej wykonania. Ponadto bez wątpienia rozstrzygnięcie musi pozostawać w ścisłej korelacji z przedmiotem, co do którego toczyło się postępowanie. Skoro postępowanie toczyło się co do wszystkich obiektów znajdujących się na działce należącej do skarżących to również rozstrzygnięcie winno dotyczyć wszystkich tych obiektów. Tymczasem rozstrzygniecie stanowi o obiekcie budowlany pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej, a podane są wymiary, które stanowią wymiary tarasu. Nie można w tej sytuacji uznać, aby nałożony na skarżących obowiązek został określony prawidłowo. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej kwotę 755 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygniecie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.