II SA/Wr 521/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 28 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia udziału w użytkowaniu wieczystym w udział we własności I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz L. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r. Nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 1 ust. 1, 2 i 5, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4, art. 4a ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749) w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.), przekształcił udział L. R. w prawie użytkowania wieczystego ustanowionym na nieruchomości położonej we W. przy ul. P. nr [...] "a", oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 40/3, AM-2, obręb P. o pow. 70 m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W.-K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta KW Nr [...] związany z prawem własności garażu nr 3, ustanowionym na podstawie umowy notarialnej rep. A nr [...] z dnia 05. 03. 1997 r., w udział we własności tej nieruchomości, wysokość udziału w prawie własności gruntu ustalił w wysokości 36,39 %, a opłatę za przekształcenie określił w kwocie 1.518 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż L. R. spełniła warunki ustawowe do przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział w prawie własności (art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawda użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności), o co występowała wnioskiem z dnia 14 października 1998 r., zaś warunki tego przekształcenia odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom o szacowaniu nieruchomości. Organ dodał, iż w toku postępowania zbadana została również możliwość (w związku z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości) nabycia nieodpłatnie prawa własności przez wnioskodawczynię na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., jednakże ze zgromadzonego materiału wynika, iż wnioskodawczyni nie spełniła określonej w art. 1 ust. 1 ww. ustawy łącznej przesłanki, iż uprawnienie do nabycia prawa własności przysługuje osobom fizycznym, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomość zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r., bowiem ustanowienie udziału w prawie użytkowania działki i nabycie przedmiotowego garażu nr 3 nastąpiło na jej rzecz w dniu 5 marca1997 r. W odwołaniu od powyższej decyzji L. R. zarzuciła organowi I instancji nieprawidłowości w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności. Strona podniosła głównie, że stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości jest inny, niż to wynika z wypisu z rejestru gruntów. Stwierdziła również, iż posiadany przez nią garaż nie stanowi elementu zespołu garaży, bowiem pozostałe dwa znajdujące się na tej działce to "poniemieckie komórki", stanowiące własność komunalną. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając, iż Prezydent W. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz zapewnił również stronie czynny udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił Odwołującej zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. R. zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2 i 80 k.p.a. mającym istotny wpływa na wynik sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwość jej uzasadnienia, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia sformułowanej w art. 7 kpa, zasady ogólnej prawdy obiektywnej skarżąca uzasadniła tym, iż Kolegium miało obowiązek zebrania i dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego a przede wszystkim aktu notarialnego z dnia 5 marca 1997 r. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy nie zbadał różnic w oznaczeniu i powierzchni przedmiotowych działek gdy tymczasem z akt wynikało, że w dniu 1 kwietnia 1996 r. skarżąca zawarła z ówczesnym ZGK W. - K. umowę dzierżawy gruntu o pow. 25,20 m2 oznaczonego geodezyjnie jako działka nr 40/2, AM 2/12, obręb P. z prawem nieodpłatnego korzystania ze znajdującego się na nim garażu, a z kolei w dniu 21 lutego 1997 r. podpisała protokół uzgodnień w sprawie wyznaczenia nabywcy nieruchomości zabudowanej w drodze bezprzetargowej, w którym to protokole ustalono, iż Gmina W. oddaje skarżącej w użytkowanie wieczyste część działki nr 40/3 o powierzchni 70 m2 w której jej udział wynosi 36,39 %. Skarżąca wyjaśniła, iż protokół ten stał się podstawą sporządzenia umowy i jej podpisania w dniu 5 marca 1997 r., co zdaniem skarżącej świadczy o tym, że: "na skutek oczywistej pomyłki pisarskiej, starając się o wykup garażu wolnostojącego o pow. 25, 20 m2 stojącego na działce nr 40/2 w żaden sposób niepowiązanego konstrukcyjnie i funkcjonalnie z pozostałymi" stała się "współwłaścicielką działki nr 40/3 o pow. 70 m2 i "zespołu garażowego" na niej stojącego". Dodała, iż powyższe stało się dla niej dopiero zrozumiałe, gdy "zaczęła dociekać przyczyn trwającej prawie 7 lat prostej procedury przekształcenia gruntu znajdującego się pod jej garażem we własność", jednakże w swym odwołaniu od decyzji Prezydenta nie potrafiła właściwie m. in. tych rozbieżności wyartykułować, co wcale – zdaniem L. R.- nie umniejsza ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyła, iż dokonane czynności na podstawie oczywistych błędów pisarskich skutkują dla niej negatywnymi konsekwencjami, w szczególności w kwestii ustalenie jej wyższej opłaty za przekształcenie. Zarzuciła nadto, iż operat szacunkowy wartości nieruchomości, zawiera błędy merytoryczne i formalne tego rodzaju, że np. przy jego sporządzeniu opierano się jedynie na dokumentacji i na informacjach uzyskanych od organu zamawiającego; również niewłaściwie- zdaniem skarżącej- zastosowana została metoda szacowania (porównanie parami), bowiem do porównywania rzeczoznawca przyjął nieruchomości w istotny sposób odbiegające od przedmiotowej nieruchomości zarówno co do przeznaczenia jak i sposobu jej użytkowania; nadto- skarżąca zarzuciła, iż nie została powiadomiona o terminie oględzin garażu, wskutek czego pozbawiona została możliwości zadawania pytań i przedstawienia stosownych dokumentów. Podniosła, iż wbrew swojej woli stała się współwłaścicielką "zespołu garażowego" i gruntu po jego obrysie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, iż nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, iż "na skutek pomyłki stała się właścicielką innej nieruchomości", gdyż przekształcenia dokonano zgodnie z jej wnioskiem, w którym oznaczenie nieruchomości było takie jak przyjęte w decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego (art. 7 i art.77 § 1 kpa) Kolegium wskazało, iż w jego ocenie materiał zgromadzony przez Prezydenta W. był kompletny i nie zachodziła potrzeba jego uzupełnienia. Nadto zaznaczyło, iż w aktach postępowania znajduje się podpisane w dniu 21 kwietnia 2005 r. przez L. R. oświadczenie o zapoznaniu się z aktami sprawy, a strona nie wniosła wówczas żadnych uwag co do zgromadzonego materiału dowodowego, nie zgłaszała również zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania rozpoznawczego. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2006 r. skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację podkreślając, iż wskutek rażąco długiego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji doszło do istotnej zmiany przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w zakresie sposobu określenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w następstwie czego o przekształceniu orzeczono na podstawie mniej dla niej korzystnej ustawy. Zaznaczyła, iż na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miasta W. z dnia 5 listopada 1993 r. w sprawie nabywania na własność garaży wybudowanych ze środków własnych oraz sprzedaży garaży przysługiwało jej prawo nieodpłatnego nabycia wolnostojącego garażu łącznie z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z garażu. Wyjaśniła, iż w dacie podpisywania protokołu uzgodnień nie była jej znana treść decyzji Prezydenta W. zatwierdzającej podział działki nr 40/2, AM 2 Obręb P. m.in. na działkę nr 40/3. Dodała, iż protokół uzgodnień, a następnie umowę wieczystego użytkowania i przeniesienia własności garażu podpisała, nie analizując ich treści, w dobrej wierze i w zaufaniu do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i jednocześnie sam dopuścił się naruszeń prawa. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Art. 81 k.p.a. stanowi zaś, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego pomimo, iż w rozpoznawanej sprawie już trzykrotnie uchylane były jego decyzje przez organ odwoławczy i to przede wszystkim z powodu zaniechania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności w uzasadnieniu swojej decyzji organ ten nie wykazał, iż rozważył zarzuty stawiane przez skarżącą operatowi szacunkowej wartości nieruchomości, będącego istotniejszym dowodem w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) do ustalenia opłaty za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust.1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z art. 67 ust. 1 w związku z art. 69 wynika, iż opłatę ustala się na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego pomniejszonej o wartość prawa użytkowania wieczystego, określoną według stanu na dzień przekształcenia. Zaznaczyć należy, iż dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie, winien podlegać ocenie organu z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego materiału. Dokonując tej oceny organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł te konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania z punktu widzenia zasad logiki, doświadczenia życiowego oraz wymogów normatywnych (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r., sygn. akt SA 1302/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 106; wyrok NSA z dnia 6 maja 1998, SA/Ka 1604/96). Dokonana w ten sposób ocena winna być wyrażona w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ocenę znajdującego się w aktach operatu szacunkowej wartości nieruchomości z dnia 7 marca 2003 r. ograniczył do stwierdzenia, iż "warunki przekształcenia odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom o szacowaniu nieruchomości". W analizowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceny udziału nieruchomości dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Zastosowane podejście, jak stanowi art. 153 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Na cechę podobieństwa nieruchomości wycenianej i porównawczych jednoznacznie wskazuje też § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), w którym stanowi się, iż dla zastosowania podejścia porównawczego (a takie w rozpatrywanej sprawie zostało przez biegłego wybrane) konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się dwie metody wyceny: metodę porównywania parami oraz metodę analizy statystycznej rynku. Przy zastosowanej w analizowanym operacie metodzie porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przez podobne nieruchomości, porównywalne, rozumieć należy takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie. Za nieruchomości o podobnym stanie prawnym należy uznać nieruchomości nie obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi i wolne do objęcia po ich nabyciu; podobny stan fizyczny może dotyczyć materiałów, z których są zbudowane porównywalne obiekty, ich wieku i stanu technicznego, a także formy architektonicznej. Stan funkcjonalny obejmuje czynniki faktyczne i ekonomiczne odnoszące się położenia nieruchomości i jej funkcjonalności. W wypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, a więc nie wszystkich, nie każda z nich bowiem może wpływać na wartość. Nie można uwzględniać cech, które są mało użyteczne. Oprócz różnicy cech ilościowych i jakościowych należy także uwzględniać różnice czasowe występujące pomiędzy transakcjami, które już nastąpiły a datą dokonywania wyceny. Podstawowym warunkiem stosowania podejścia porównawczego jest ustalenie rzeczywistej ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy spełnieniu tego warunku podejście porównawcze pozwala ustalenie realnej wartości nieruchomości, jeśli bierze się pod uwagę dużą liczbę nieruchomości porównywalnych. Analiza treści omawianego wyżej operatu wskazuje jednak, iż przedmiotowa nieruchomość i nieruchomości przyjęte do porównań zasadnicze różnią się zarówno co do przeznaczenia jak i sposobu użytkowania, a zatem co do istotnych wartościujących je cech. W tabeli nr 3 na stronie 9 operatu wskazano bowiem, iż wyceniana nieruchomość przeznaczona jest na tereny zaplecza technicznego komunikacji miejskiej i samochodowej, do porównania przyjęto natomiast nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Rzeczoznawca nie wyjaśnił przy tym, jakie motywy spowodowały, iż do porównania wybrał nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, skoro wyceniania nieruchomość (a raczej udział w niej), przeznaczona jest na cele komunikacyjne, a faktycznie użytkowana jest jako garaż. W ocenie Sądu, tej kwestii nie wyjaśnia również pismo z dnia 27 lutego 2004 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. Czesław Cierpisz- autora operatu z dnia 7 marca 2003 r. Przedstawiona rozbieżność świadczy, iż wyceny dokonano niezgodnie z przytoczonymi zasadami szacowania nieruchomości, określonymi w przywołanych wyżej przepisach prawnych. Tym samym nie mógł on stanowić dowodu na podstawie którego ustalono wysokość opłaty należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie dokonanie właściwej oceny omawianego operatu stanowiło naruszenie obowiązku organu należytej oceny zebranych w sprawie dowodów (art. 80 k.p.a.). Rozpoznając na nowo niniejszą sprawę organ administracyjny winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim ustalenie faktycznych wartości podlegającego przekształceniu udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz wartości udziału w prawie własności przedmiotowej działki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.