II SA/Wr 545/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz J. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1, art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 217, poz. 2016 z późn.zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku J. K. w sprawie dotyczącej sprawności technicznej przewodów kominowych (wentylacyjnych i spalinowych) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w L. przy ul. B. Ch. [...]. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 18 listopada 2004 r. wpłynęła od J. K. informacja o samowoli budowlanej, wykonanej przez lokatora zamieszkującego kondygnację poniżej, polegająca na zmianie kanału wentylacyjnego służącego wymianie powietrza w pomieszczeniu kuchennym, która spowodowała napływ do mieszkania J. K. zanieczyszczonego powietrza, uniemożliwiającego przebywanie w tym mieszkaniu i stwarzającego uciążliwości zdrowotne. Wobec powyższego organ zobowiązał zarządcę budynku do skutecznego rozwiązania problemu wentylacji lokalu poprzez ponowne sprawdzenie ciągów wentylacyjnych i spalinowych. W związku z powyższym, zarządca zlecił dwukrotnie wykonane przez mistrza kominiarskiego przeglądów stanu technicznego i pomiaru ciągów przewodów wentylacyjnych i spalinowych, które potwierdziły poprawność wykonania wentylacji kuchni oraz niedopuszczalność wydostawania się nieprzyjemnych zapachów z przewodów kominowych na mieszkanie. Również sporządzone - na zlecenie zarządcy - przez Stację Sanitarno-Epidemiologiczną we W., badania stężeń substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia w obrębie mieszkania nie wykazały stężeń ponadnormatywnych mogących stanowić zagrożenie dla życia ludzkiego. Poza tym zarządca podłączył pomieszczenie kuchenne i pomieszczenie łazienki do indywidualnych przewodów kominowych. Stwierdzono, że przewody trzonu kominowego są sprawne, drożne i szczelne. Czynności powyższe, potwierdzone stosownymi dokumentami, organ uznał za wystarczające, stwierdzając, że nie ma podstaw do interwencji organów nadzoru budowlanego. Nawet, jeżeli w sprawie miała miejsce samowolna przebudowa, to wobec faktu, że nie narusza ona norm prawa budowlanego, nie ma podstaw do 1 Sygn.akt II SA/Wr 545/05 wydania żadnej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust 1, czy też postanowienia z zakresu art. 81 c przywołanej ustawy. Odwołanie od przedstawionej decyzji wniosła J. K., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu zainteresowana zakwestionowała dowody przeprowadzane przez zarządcę oraz wywodziła, że przyczyną zanieczyszczenia jej mieszkania są samowolnie wykonane roboty budowlane przy kominie, przez właściciela lokalu nr 22. Zażądała również zlecenia niezależnych ekspertyz kominów i głównego pionu gazowego oraz przywrócenia poprzedniego stanu przewodów wentylacyjnych i spalinowych komina. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosując przepis art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że J. K. nie może zostać uznana za stronę w niniejszym postępowaniu, gdyż z akt sprawy wynika, że jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r., IV SA 557/97, wskazano, że spółdzielcze prawo do lokalu nie daje skarżącym legitymacji do udziału w postępowaniach w których stroną jest spółdzielnia, której są członkami. Wobec powyższego organ uznał, że nie ma potrzeby wgłębiania się w zagadnienia merytoryczne, gdyż odwołanie jako wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, jest niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie skargę do WSA złożyła J. K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania - zwłaszcza art. 124 i 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego umożliwiającego jego pełną ocenę oraz naruszenie art. 28 k.p.a. przez nieuznanie jej za stronę, pomimo, że spełnia warunki wynikające z przywołanego przepisu. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając przedstawione zarzuty poniosła, że w świetle wcześniejszego zachowania organów niezrozumiałe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Przebieg postępowania oraz treść kierowanych do niej przez organy pism wskazuje, że nie miały one wątpliwości co do tego, że jest strona postępowania. Skarżąca podkreśliła, że to właśnie organ drugiej instancji, powołując się na dyspozycję art. 37§2 k.p.a., uznał zasadność jej zażalenia na bezczynność 2 Sygn. akt II SA/Wr 545/05 powiatowego organu nadzoru budowlanego - a przepis ten prawo złożenia takiego zażalenia przyznaje stronie. Z tych względów stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu, może sugerować, że doszło z jej strony do utraty przymiotu strony, jednak nie wiadomo z jakiego powodu. Brak prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w istocie uniemożliwia podjęcie polemiki merytorycznej. Stanowisko organu co do ustaleń faktycznych jak i podstaw prawnych powinno być przedstawione w sposób precyzyjny i pełny, a wymogu tego nie spełnia zaskarżone postanowienie. Zdaniem strony, nieuzasadniona jest również merytoryczna poprawność prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, który wywodził, że spółdzielcze prawo do lokalu nie daje członkowi spółdzielni legitymacji do udziału w postępowaniu, gdzie stroną jest spółdzielnia, której jest członkiem. Stanowisko takie wymagało odniesienia do art. 28 k.p.a., organ zaś powołał się tylko na wyrok NSA z 1999 r. bez przytoczenia okoliczności faktycznej sprawy w jakiej zapadł i szerszych wywodów prawnych. Nie rozważył, czy wobec zmiany ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jaka miała miejsce w 2000 r. wyrok ten zachował aktualność i nie wyjaśnił w oparciu o jakie normy prawne członek spółdzielni mieszkaniowej pozbawiony jest praw strony w postępowaniu w którym stroną jest spółdzielnia, zwłaszcza jeżeli pojawia się sprzeczność interesów członka i spółdzielni. W rozpatrywanej sprawie, sprzeczność ta jest oczywista i nie można zgodzić się tezą o wyłączeniu skarżącej z postępowania. Zaznaczono również, że zarzuty dotyczące istnienia spalin w mieszkaniu skarżącej nie są gołosłowne i potwierdzają je także inne osoby. Sprawa wymaga zatem dogłębnego zbadania przez organy nadzoru budowlanego i niedopuszczalne jest opieranie się wyłącznie na twierdzeniach Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd 3 Sygn.akt II SA/Wr 545/05 Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika w sposób jednoznaczny, że organ odwoławczy uznając, że strona skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania odmówił jej przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Takie stanowisko organ wiązał z poglądem prezentowanym w przywołanym przez siebie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r. z którego wynikało, że spółdzielcze prawo do lokalu nie daje skarżącemu legitymacji do udziału w postępowaniach, gdzie stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, której jest on członkiem. Jak słusznie zauważono w skardze, organ przyjął tę tezę mechanicznie, nie dokonując przy tym głębszej analizy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy i oceny możliwości zastosowania prezentowanej tezy w tych okolicznościach. Takie działanie nie może zasługiwać na aprobatę. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem stan faktyczny ustalony zgodnie z rzeczywistością pozwala na wybór i prawidłowe zastosowanie normy prawnej. Wynikająca z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. zasada oficjalności, wymaga od organów podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków koniecznych dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zakres tych czynności 4 Sygn. akt II SA Wr 545/05 obejmuje również przeprowadzanie z urzędu wszelkich dowodów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem. Z przywołanej wyżej zasady prawdy obiektywnej, z zasady praworządności oraz z ustrojowego obowiązku organów kształtowania porządku prawnego można wywieść, iż jednym z podstawowych obowiązków organów orzekających w sprawach administracyjnych jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze stron. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. wprost obliguje organ do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w urzędu lub na wniosek wszystkich podmiotów będących stronami w sprawie. Ustalenie kręgu stron postępowania organ dokonuje zaś według kryteriów przyjętych w art. 28 k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a./ powoduje, że z tego obowiązku nie jest zwolniony również organ II instancji. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej z którego, z woli ustawodawcy, może skorzystać tylko strona postępowania, a więc podmiot spełniający kryteria art. 28 k.p.a. Treść art. 28 k.p.a. wskazuje natomiast, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. W konsekwencji w postępowaniu administracyjnym możliwe jest - na podstawie obowiązującego prawa - przyznanie konkretnemu podmiotowi określonych korzyści lub nałożenia na niego określonych obowiązków albo nakazu określonego zachowania. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie ,obowiązującego. Mówiąc innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli jest ono oparte na konkretnej normie prawnej /poglądy przywołane w glosie J. P. T. i A. K. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93; Glosa, kwiecień 1997, s. 13/. Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego /tak np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006/. W orzecznictwie wskazuje się też, że musi on bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, który zamierza korzystać ze statusu strony postępowania /wyrok NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84/. Zaznaczenia 5 Sygn. Akt II SA Wr 545/05 również wymaga, że sytuację prawną jednostki jako strony postępowania administracyjnego kształtuje zespół norm prawnych, które zawierają przepisy z różnych dziedzin prawa materialnego i procesowego /B.Adamiak, j. Borkowski op.cit.A Wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo zasady rozumienia pojęcia strony postępowania administracyjnego winne legnąć u podstaw rozważań co do dopuszczalności odwołania. Oceniając legitymację procesową skarżącej do inicjowania postępowania odwoławczego, organ winien przede wszystkim ustalić czy posiada ona interes prawny, pojmowany w wyżej przedstawiony sposób. Sąd uwzględnił przy tym ,że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym faktycznie dominuje pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się jednak udział w postępowaniu członka spółdzielni, ale po spełnieniu pewnych wymogów, mianowicie: członek spółdzielni musi się legitymować spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek obejmujący dany lokal został wzniesiony, a realizacja planowanej inwestycji powoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, chronionych przepisami prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. - Prawo budowlane /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2003 r., IV SA 2995/01; z dnia 3 lipca 2001 r., II SA 1610/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., VII SA/Ws 473/04/. Z akt sprawy, jak też z treści kwestionowanego postanowienia wynika, że organ odwoławczy kwestii tych w ogóle nie badał, poprzestając na stwierdzeniu, że skarżąca jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej i nie przysługuje jej legitymacja procesowa strony. Nie wyjaśniono nawet, czy skarżąca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu , pomimo, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny istnienia jej interesu prawnego. Działania takie doprowadziły do naruszenia art. 7 art. 77 k.p.a. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Odmawiając skarżącej przymiotu, strony organ nie odniósł się do art. 28 k.p.a. i nie rozważał, czy przedstawiona przez nią sytuacja narusza jej własny, konkretny i 6 Sygn. akt II SA Wr 545/05 indywidualny interes, chroniony przepisem prawa materialnego. Ocena taka wymagałaby jednak uprzedniego zbadania statusu własnościowego skarżącej i ewentualnie odniesienia podnoszonych przez nią okoliczności przedostawania się toksyn do jej lokalu mieszkalnego i przyczyn takiego stanu do art. 17 ust, 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /tj. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116/, do przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony własności oraz art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z powołanym wcześniej art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Niezależnie od powyższych uwag Sąd stwierdza również, że organ drugiej instancji naruszył przepis art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Niedopuszczalność odwołania, w rozumieniu cytowanego przepisu, może być bowiem powodowana przyczynami: -przedmiotowymi - np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy konkretne przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji lub gdy zaskarżona zostanie czynność materialno-techniczną, lub -podmiotowymi - np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, przez podmiot działający na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu (B.Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 191-192; B.Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 525 oraz np. wyrok NSA z dnia 10 marca 1986, sygn akt III SA 1377/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 1). W związku z powyższym w orzecznictwie pojawiały się wątpliwości prawne dotyczące wzajemnych relacji i stosowania art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku, gdy organ stwierdzi, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Zostały one jednak przekonująco wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98 ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). W uzasadnieniu przywołanej uchwały Sąd wskazał: "...nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na 7 Sygn. Akt II SA/ Wr 545/05 podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty; nie ma też podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne". W oparciu o przedstawiony wyżej pogląd, należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zastosowano niewłaściwą formę rozstrzygnięcia. Zauważyć trzeba, że skarżąca /co podnosi się w skardze/ traktowana była jak strona postępowania. W sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej zapisano, że postępowanie prowadzone jest z jej wniosku, a w uzasadnieniu organ wręcz przyznał, że "strona postępowania J. K. - zapoznała się z aktami sprawy... nie przedstawiając żadnych nowych dokumentów. Wobec powyższego jeżeli organ odwoławczy, na etapie rozpatrzenia odwołania uznał, że jednak nie posiada ona przymiotu strony - co do zasady - winien rozstrzygnąć o tym w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przestrzegając przy tym obowiązku sporządzenia uzasadnienia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa procesowego w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt li, wynika z konieczności zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanego aktu a podstawa orzeczenia o kosztach wynika z art. 200 tej ustawy.