I OSK 5/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 487/06 w sprawie ze skargi Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 487/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...], uchylił to postanowienie. Zostało ono wydane w sprawie kosztów rozgraniczenia nieruchomości, bowiem Burmistrz M., prowadzący postępowanie o rozgraniczenie na wniosek R. B., postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] zobowiązał wnioskodawcę do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów rozgraniczenia, zaś Samorządowe Kolegium, ww. postanowieniem uchyliło postanowienie Burmistrza i umorzyło postępowanie w sprawie kosztów, uznając iż nie wynikają one z winy strony, ale z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przede wszystkim rozważał legitymację czynną Gminy M. do wniesienia skargi i uznał, że uzasadniła ona w trakcie rozprawy swój interes prawny koniecznością ochrony swego budżetu, bowiem w przypadku gdy wnoszący o rozgraniczenie nie jest zobowiązany do uiszczenia zaliczki związanej z czynnościami geodety, to będzie musiała ją ponieść Gmina, gdyż wszystkie czynności Burmistrza jako organu są z jej budżetu finansowane, bowiem Burmistrz nie posiada własnego, odrębnego budżetu przeznaczonego do prowadzenia indywidualnych spraw administracyjnych. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy, Sąd stwierdził, że art. 262 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość żądania od strony złożenia zaliczki w uzasadnionych przypadkach, a skoro rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek strony i w jej interesie, a zaliczka ma na celu także ochronę interesów budżetu gminy, to nie jest sprzeczne z prawem żądanie takiej zaliczki po konsultacjach ze stroną, co do jej możliwości finansowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przyjęciu, że Gmina M. posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że interes prawny musi wynikać z prawa materialnego, wyjątkowo procesowego lub ustrojowego, zaś Wojewódzki Sąd nie wykazał w uzasadnieniu istnienia norm żadnego z rodzajów tych spraw, z których interes Gminy miałby wynikać, gdyż nie jest nim konieczność ochrony budżetu Gminy. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż uznając legitymację Gminy Sąd uchylił zaskarżone przez nią orzeczenie, podczas gdy powinien skargę oddalić jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Każdy zatem oprócz prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, która musi spełniać kryteria wskazane w art. 50 § 1 P.p.s.a., musi wykazać się interesem prawnym aby mieć legitymację czynną, tj. być uprawnionym do wniesienia skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny ma charakter materialnoprawny i oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot może wywieść określone prawa lub obowiązki, wyjątkowo także interes ten można wywodzić z prawa procesowego lub ustrojowego. Skargę zatem do Sądu administracyjnego może wnieść uprawniony, tj. podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej". (B. Adamiak, w B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa, 2003). W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta M. prowadzi postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), jako organ właściwy w pierwszej instancji. W trakcie tego postępowania, burmistrz zobowiązał stronę do wniesienia zaliczki na poczet kosztów postępowania o rozgraniczenie. Burmistrz ten jest organem administracji prowadzącym w ramach swoich kompetencji postępowanie administracyjne i ponoszącym w związku z tym koszty prowadzonego przez siebie postępowania. Koszty postępowania administracyjnego związane z wykonywaniem, w ramach przyznanych ustawami kompetencji, obowiązków przez organy administracji publicznej, w tym jednostek samorządu terytorialnego dotyczących prowadzenia indywidualnych postępowań administracyjnych pokrywane są z budżetów czy to jednostki samorządu terytorialnego, czy też organu rządowego, co jest oczywiste. Wydatkowanie na ten cel środków z tych budżetów jest konsekwencją posiadanych władczych uprawnień organu administracji prowadzącego postępowanie, a wobec tego rolą budżetu jest zabezpieczenie środków na prowadzenie postępowań administracyjnych, a nie obrona przed wykonywaniem obowiązków. Gmina Miasta M. upatrywała swój interes prawny do wniesienia skargi na postanowienie organu wyższego stopnia nad jej organem wykonawczym, orzekającym w pierwszej instancji, w ochronie swojego budżetu. Jednak żadnego przepisu prawa materialnego, z którego miałaby wynikać ochrona jej budżetu przed wykonywaniem przez jej organ wykonawczy obowiązków w zakresie prowadzenia indywidualnych postępowań administracyjnych nie wskazała. Jak powiedziano wyżej, interes prawny musi wynikać z prawa materialnego, a związek między interesem chronionym przez to prawo a aktem organu musi być wykazany. W niniejszej sprawie nic takiego nie miało miejsca, bowiem organ wykonawczy skarżącej Gminy wykonywał swoje obowiązki w ramach kompetencji, zaś skarga dotyczyła rozstrzygnięcia organu wyższego nad nim stopnia. W istocie więc Gmina Miasta M. wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, z którym się nie zgadza, uzasadniając swój interes ochroną budżetu, nie wskazując przy tym żadnego przepisu statuującego tę ochronę w takiej sytuacji. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym Kolegium, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznając, że Gmina posiadała legitymację czynną i uchylając zaskarżone postanowienie, naruszył przepisy postępowania wskazane w skardze bowiem dokonał oceny skargi co do meritum, chociaż wniesiona została przez podmiot nieuprawniony, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.