VII SA/Wa 888/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w sprawie wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...], wydanym w oparciu o art. art. 35 ust. 6,7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), wymierzył Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 45.500zł za 91 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] września 2004r. Organ ustalił, iż Prezydent Miasta [...] przekroczył zakreślony ustawą 65 dniowy termin rozpoznania sprawy o 91 dni. Wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił bowiem w dniu [...] listopada 2003r., a natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...] września 2004r. Ustalając zwłokę Wojewoda [...] odliczył okresy wynikające z uzupełniania wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. /16 dni/ oraz okresy związane z uzupełnianiem dokumentacji projektowej przez inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa Budowlanego / 70 dni/. Odliczeniu podlegał również okres zawieszenia postępowania - 44 dni. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...]. Wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie wziął pod uwagę przy obliczaniu czasu prowadzenia postępowania terminów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania oraz okresu oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. na podstawie o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Prezydenta Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 41.000 zł. Sygn. akt VII SA/Wa 888/06 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ I instancji zastosował prawidłowy stan prawny, jednakże wadliwie obliczył okres o jaki został przekroczony termin przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się, nie z datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia, lecz z datą, w której wnioskodawca na żądanie organu uzupełnił wniosek, odpowiednio go kompletując. Organ uznał, iż wniosek został złożony w dniu [...] grudnia 2003r. Termin do rozpoznania sprawy upłynął w dniu [...] lutego 2004r. Pozostałe okresy , w ocenie organu odwoławczego, zostały prawidłowo odliczone od terminu załatwienia sprawy, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 82 dni po terminie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w sprawie winien być uwzględniony czas niezbędny dla zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Prezydent Miasta [...] z zarzutem naruszenia art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego organy obu instancji błędnie nie odliczyły okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz okresu wyznaczonego stronom do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, jak również okresu związanego z uzupełnianiem wniosku stron o zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącego również okresu oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru nie wlicza się do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności. Skarżący podniósł, iż termin załatwienia sprawy został przekroczony, jednakże nie o 82 dni lecz 59. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt VII SA/Wa 888/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Zgodnie art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6. ustawy z dnia 7 lipca Prawo Budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do punktu 6 i 7 cytowanego artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust 6. Ponadto do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Sygn. akt VII SAM/a 888/06 Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie zatem do treści art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1992r., V SA 178/09 "przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem art. 31 § 2 kpa (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) - nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 1 kpa)". Wniosek chociażby dotknięty brakami, nie oznacza, iż nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Niniejszym Sąd w tym składzie nie podziela poglądu organu II instancji wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż dniem złożenia wniosku, o jakim jest mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest dzień w którym strona składa wniosek kompletny pod względem formalnym. W każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w początkowej fazie postępowania, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w przypadku braków możliwych do usunięcia, ma zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji wzywa się wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Niewątpliwie natomiast okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podlega odliczeniu od ustalonego w ustawie terminu 65 dniowego. W ocenie sądu bezspornym jest, iż datą wszczęcia postępowania był dzień [...] listopada 2003r., a więc dzień złożenia wniosku w organie, nie zaś dzień [...] grudnia 2003r. jak przyjął to organ II instancji. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego, którym jest mowa w art. 35 ust. 6 , nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki zarówno formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Trafnie zatem organy Sygn. akt VII SAM/a 888/06 administracji przy obliczaniu zwłoki nie uwzględniły okresów uzupełniania przez inwestora braków na podstawie postanowień wydanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Za bezzasadny natomiast należy uznać zarzut skarżącego, iż odliczeniu od terminu 65 dniowego winny podlegać również okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę dni obejmuje bowiem wszystkie te czynności, które zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 k.p.a. Brak jest również podstaw do odliczenia okresu, w którym strona uzupełniła wniosek o zawieszenie postępowania. Oczekiwanie na uzupełnienie braków formalnych wniosku o zawieszenie postępowania na wniosek stron nie tamowało bowiem rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust 6 cytowanej ustawy ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Dokonując analizy akt sprawy, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta [...] nie dochował terminów określonych w omawianym przepisie, tym samym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Sygn. akt VII SA/Wa 888/06 W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Z uwagi jednak na to, iż powyższe stanowisko Sądu w niniejszej sprawie musiałoby spowodować wydanie przez organ administracji, ponownie rozpoznający sprawę, w wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 15l w związku z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.