VII SA/Wa 932/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta O. decyzją z dnia [...] września 2005r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Parafii [...] w Z. - cmentarza grzebalnego na terenie objętym działką nr ewid. [...] położoną w Z. gm. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. D. K., R. J. oraz F. J. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2005r. W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty tj. projekt budowlany, oraz wymagane opinie uzgodnienia oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Wójt Gminy W. wydał w dniu [...] stycznia 2005r. decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie cmentarza parafialnego. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje nieruchomości będące we władaniu inwestora. Projektowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji jak również wymogi zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Określona w przedmiotowym rozporządzeniu 50 metrowa strefa oddziaływania terenu grzebalnego na działkę odwołujących się nie ogranicza sposobu jej zagospodarowania, gdyż działka ta jest ustawowo wyłączona z zabudowy. Przepisami administracyjnymi mającymi wpływ na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich są przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, a zatem o naruszeniu tych interesów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy. W opinii Wojewody [...] brak było zatem podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. J. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż skarżąca jako właścicielka działki nr ewi. [...] nie zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewody [...]. Organ nie uwzględnił bowiem podnoszonego w odwołaniu zarzutu rozpoczęcia przez inwestora prac budowlanych, pomimo, iż w chwili rozpoczęcia nie legitymował się on ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Stąd też decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2005r. została wydana po rozpoczęciu robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i jako wydana bez podstawy prawnej objęta winna zostać sankcją nieważności. Zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 136 kpa poprzez niewyjaśnianie wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów. W ocenie skarżącej działania organu administracji zostały podjęte z naruszeniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oraz określonego w art. 140 kc prawa do swobodnego korzystania i użytkowania nieruchomości. W skardze zarzucono również naruszenia art. 109 poprzez niedoręczenie skarżącej kompletnej decyzji z dnia [...] września 2005r., nie zawierała ona bowiem załączników a mianowicie projektu budowlanego. Organ I instancji naruszył normę art. 61 § 4 kpa poprzez nie zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania. Uznać zatem należy, iż postępowanie pierwszoinstancyjne w niniejszej sprawie dotknięte jest w sposób oczywisty istotnym uchybieniem proceduralnym polegającym na pominięciu udziału w nim podmiotów będących jego stronami. Ponadto w ocenie skarżącej, brak uzasadnienia Wojewody [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia podniesionych zarzutów narusza art. 107 kpa. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zapadła niezgodnie z paragrafem 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określania jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Strefa ochronna 50 metrów określona w niniejszym rozporządzeniu została wyłączona z jakiejkolwiek użyteczności. Tym samym w ocenie skarżącej usytuowanie cmentarza w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości skutkuje ograniczeniem jej prawa własności i obniżeniem wartości nieruchomości poprzez wyłączenie możliwości jej zagospodarowania. W niniejszej sprawie naruszona została również norma art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organy bowiem zatwierdziły dokumentację projektową inwestycji w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo iż powyższa decyzja nie została doręczona skarżącej jako właścicielce działki znajdującej się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Stąd też uznać należy, że decyzja o lokalizacji wobec jej niedoręczenia stronom w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była prawomocna ani ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona W ocenie Sądu, weryfikowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa budowlanego. Z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że pozwolenie na budowę nie może być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zwłaszcza określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (patrz uwagi 2-6 do art. 32 pr. bud.), 2) zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 4) wykonania projektu przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane, a w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., także sprawdzenia tego projektu przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wskazać trzeba, iż w braku planu miejscowego, sprawdzenia tego dokonuje się na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji tego celu. W niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w warunkach określonych w decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2005r. Zgodnie z jej postanowieniami teren inwestycji obejmuje nieruchomości gruntowe nr ewid [...] o łącznej powierzchni terenu [...] ha i stanowi obszar położony na gruntach niechronionych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Działka nr ewid. [...] przeznaczona na pole grzebalne cmentarza otoczona jest działkami nr [...] będącymi także we władaniu wnioskodawcy – Parafii [...] z siedzibą w Z. Inwestycja jest zgodna w zakresie funkcjonowania z istniejącym i przyszłym zagospodarowaniem analizowanego obszaru. Powołana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w pkt 3.2 przewiduje, iż w wypadku uzyskania przez właścicieli działki nr ewid. [...] prawa zabudowy w części leśnej tej działki, położonej w 50-cio metrowej strefie oddziaływania terenu grzebalnego cmentarza obecnie ustawowo wyłączonej z zabudowy, inwestor jest zobowiązany do uzyskania prawnie obowiązującej służebności gruntowej na tym terenie lub do sfinansowania doprowadzenia przyłączy wodociągowych z odpowiednimi zabezpieczeniami technicznymi, zapewniającymi odpowiednią jakość wody pitnej. Natomiast na dzień wydania decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2005r. działka strony skarżącej nr [...] jest działką leśną ustawowo wyłączoną z zabudowy, a więc okoliczność, że znajduje się w 50-cio metrowej strefie oddziaływania nie ma znaczenia. Ponadto materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala ustalić, że inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz projekt budowlany zawierający wymagane opinie i uzgodnienia wypełniając tym samym kolejny wymóg określony w przepisach Prawa budowlanego. Podnieść również należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że udzielone inwestorowi pozwolenie jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz z przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959r. Organy administracji ustaliły w sposób jednoznaczny, że sporna inwestycja nie narusza regulacji zawartych w wymienionym rozporządzeniu a w szczególności spełnia ona odpowiednie warunki użytkowe, higieniczno-sanitarne. Sporna inwestycja nie narusza interesu osób trzecich. Każda bowiem inwestycja może powodować uciążliwości i utrudnienie dla najbliższego sąsiedztwa, co jednak samo przez się nie oznacza i nie może prowadzić do wniosku, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych oraz przepisów prawa budowlanego. Artykuł 35 ust. 4 pr. bud. jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa w tym ustępie. W ten sposób omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Skoro, jak zasadnie wykazały organy administracji, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 1998.09.02, IV SA 2311/96, LEX Nr 43803). W świetle przytoczonych faktów postępowanie toczące się przed organami orzekającymi w mniejszym postępowaniu zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżone orzeczenia wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).