II OSK 1872/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 989/05 w sprawie ze skargi D. Ł., S. Ł. i A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Bk 989/05) uchylił zaskarżoną przez D. Ł., S. Ł. i A. Ł. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. ustalił WIB Przedsiębiorstwu Prywatnemu W. B. w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu [...] o pomieszczenia magazynowe i budowie szwalni na działkach o nr ewidencyjnym gruntu [...] (cz. działki), [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Odwołanie od decyzji wnieśli D. Ł., S. Ł. i A. Ł. Podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza ich prawa, albowiem zezwala na rozbudowę zakładu, którego działalność odczuwana jest jako szczególnie uciążliwa na osiedlu mieszkaniowym, zabudowanym domami jednorodzinnymi, na którym mieszkańcy powinni mieć zapewniony spokój. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając odwołanie za oczywiście bezzasadne. Powołując treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło. Nadto, zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 4 tej samej ustawy, projekt decyzji organu I instancji został uzgodniony z odpowiednimi organami, zaś charakter planowanej rozbudowy (pomieszczenia magazynowe i szwalnia) nie spowoduje zagrożenia dla środowiska i negatywnego oddziaływania poza obszar inwestycji. D. Ł. oraz S. i A. Ł. zaskarżyli w całości przedmiotową decyzję, zarzucając jej naruszenia prawa - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niesłuszne przyjęcie, iż spełnione są łącznie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu [...], art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, co pogwałciło zasadę prawdy obiektywnej, art. 11 k.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy orzekaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku podniósł, że organy I i II instancji dokonały jedynie pobieżnej analizy przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za podstawę swojej decyzji organ I instancji przyjął dokonaną analizę wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Przepis art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli warunek, by, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Te kwestie powinny być dokładnie i precyzyjnie ustalone przez organy administracji. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza - wokół działki, której wniosek dotyczy - obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza załącznika 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala na jednoznacznie ustalenie, czy dokonując analizy organ zastosował się do wymogów powołanego rozporządzenia i czy zostały one wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Nie wiadomo de facto, jakimi kryteriami organ kierował się wyznaczając obszar analizowany, tym samym nie wiadomo czy wszystkie objęte analizą obiekty rzeczywiście zostały nią objęte, czy też może organ wyznaczył tak obszar analizowany, aby uwzględnić istniejącą zabudowę usługową na działkach sąsiednich. Z uwagi na brak określenia wyżej wymienionych parametrów wyznaczania obszaru analizowanego, wynikających z cytowanego rozporządzenia nie jest możliwa kontrola tych ustaleń dokonanych przez organ. Sąd zauważył też, że większość budynków gospodarczych usytuowanych na działkach objętych analizą organu jest nieeksploatowana, a przez ich pryzmat organ dokonuje analizy planowanej inwestycji nie biorąc pod uwagę tego, że inwestycja ta znajduje się w okolicy domów jednorodzinnych. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573) jednakże należy ona do przedsięwzięć niewymienionych w § 2 ust. 1 lub § 3 ust. 1. W świetle powyższego o ile organ stwierdziłby, iż w związku z planowaną inwestycją nastąpi wzrost emisji o nie mniej niż 20% lub wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii, o nie mniej niż 20% zobligowany byłby zobowiązać inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom k.p.a. i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 sierpnia 2006 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na przesłankach naruszenia prawa procesowego i materialnego - art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej – p.p.s.a., to jest: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., poprzez bezzasadne ustalenie na podstawie akt sprawy administracyjnej, że nastąpiło naruszenie przez organy art. 6 i 7 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przez błędną jego wykładnię; - art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"), poprzez błędną jego wykładnię; - art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z powołanymi w uzasadnieniu wyroku przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wysuwając wobec przedmiotowego wyroku zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie ustalenia charakteru inwestycji oraz jej parametrów, a tym samym wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy spełnia ustawowe wymogi. We wniosku tym z dnia [...] bowiem wskazano wymiary planowanego obiektu, jego funkcję, zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej, a także umieszczono na nim informację, w dniu [...], iż w związku z planowaną inwestycją nie nastąpi wzrost emisji o 20% i nie nastąpi wzrost zużycia surowców: wody, materiałów, paliw i energii powyżej 20%. Nadto, w swoich wyjaśnieniach złożonych do organu I instancji, inwestor stwierdził, iż "docelowo planujemy przygotowanie stanowisk dla około 20 osób". W świetle przytoczonego stanu faktycznego trudno zgodzić się z argumentacją Sądu, iż wiosek inwestora wymaga uzupełnienia o dane dotyczące zużycia energii i paliw. Wskazać też należy, iż chybione są argumenty Sądu w części dotyczącej zaliczenia planowanej inwestycji do mogących oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) i wynikającego stąd obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nietrafny jest też zarzut Sądu dotyczący naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy istniejącego obiektu. Zatem chociażby już z tego względu, pomijając okoliczną zabudowę, dla planowanej rozbudowy można było określić wymagania dotyczące funkcji, która jest tożsama z istniejącą na nieruchomości Inwestora. Trudno sobie wyobrazić, by nie można było rozbudować istniejącego budynku zgodnie z funkcją dotychczasową, w sytuacji gdyby w obszarze analizowanym nie było innej zabudowy, a przepisy szczególne nie zabraniały rozbudowy na terenie, na którym istnieje już obiekt. Zdaniem Kolegium, nawet gdyby uznać za uzasadniony zarzut Sądu wyznaczenia obszaru analizowanego bez podania kryteriów objęcia analizą obszaru, to ograniczenie obszaru analizy do minimum obszarowego, jakie nakłada § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, również doprowadziłoby do wniosku, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, a tym samym prawidłowo określono wszystkie parametry, o jakich mowa w art. 61 ustawy, bowiem nieruchomość inwestora graniczy z działkami zabudowanymi, w tym z działkami o numerach geodezyjnych [...] i [...] przy ulicy [...], na których posadowiono budynki usługowo-gospodarcze. Zatem analizując nawet tak okrojony obszar wskazano by kontynuację funkcji zabudowy gospodarczej i ustalono takie same gabaryty planowanej inwestycji, jak w kwestionowanej decyzji. W ocenie Kolegium, dołączone wraz z pismem procesowym z dnia 4 kwietnia 2006 r. do akt sądowych zdjęcia obiektów gospodarczych, położonych na działkach [...], [...] i [...], są czytelne. Być może Sąd pomylił te kopie zdjęć z tymi dostarczonymi przez skarżących, które istotnie są mało czytelne. Fakt braku eksploatacji budynku gospodarczego, w ocenie składającego skargę kasacyjna, nie zmienia funkcji tego obiektu. W dalszym ciągu jest to obiekt gospodarczy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5 wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym przesłanki z punktu 1, polegającej na tym, że "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie tych warunków, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie ani w decyzji organu I instancji ani w decyzji organu odwoławczego nie ma nawet śladu informacji, że taki obszar został wyznaczony. Wyznaczono go wyłącznie w załącznikach do decyzji. Rację ma więc Sąd I instancji uznając, że nie wiadomo, jakimi kryteriami kierowano się wyznaczając obszar analizowany. Co prawda w myśl § 3 ust. 2 tego samego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy przepisy m.in. art. 52 odnoszącego się bezpośrednio do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl zaś art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie może więc ulegać najmniejszych wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice, Skoro, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w decyzjach tych nie wskazano nawet, że taki obszar został wyznaczony podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61, 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie mogą zostać uwzględnione. W świetle przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych okoliczność, że przedmiotem planowanego zamierzenia inwestycyjnego w rozpoznawanej sprawie była rozbudowa istniejących obiektów gospodarczych nie zwalniała organów administracji od obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego. Jednocześnie nie może ulegać wątpliwości, iż należące do inwestora obiekty budowlane służące do prowadzenia działalności gospodarczej wchodzić powinny do tego obszaru, a więc wspólnie z zabudową znajdującą się na innych działkach mieszczących się w granicach owego analizowanego obszaru wpływać mogą na kształtowanie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne, zdaniem skarżącego, przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nastąpiło naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. nie jest trafny. Dodać można, iż zwłaszcza decyzja organu odwoławczego była w sprawie wyjątkowo lakoniczna i w żadnym przypadku nie świadczyła o tym, iż organ ten ponownie rozpoznał sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu I instancji. Zresztą wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie posiadał praktycznie żadnego uzasadnienia. Za trafne jednak trzeba uznać podniesione w skardze kasacyjnej zastrzeżenia, co do rozważań Sądu I instancji dotyczących faktu braku eksploatacji większości budynków gospodarczych położonych na działkach [...], [...], [...]. Okoliczność, czy budynki te są, czy też nie, wykorzystywane obecnie na cele gospodarcze nie może mieć wpływu na ocenę ich charakteru i możliwości wykorzystania. Okoliczność ta nie miała jednak podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) są trafne. Przepis art. 46 ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2005 r. stanowił, że decyzją w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nowe brzmienie art. 46 Prawa ochrony środowiska nadane mu przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954) wyraźnie określa, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest wydawana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i jest to decyzja administracyjna wydawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko jest trafny. Biorąc jednak pod uwagę charakter tego zarzutu, a przede wszystkim okoliczność, że nie był to podstawowy argument na podstawie, którego Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 orzeczono jak w sentencji.