II OSK 31/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Alicja Plucińska – Filipowicz NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 266/05 w sprawie ze skargi B. K. – M., J. M., U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 266/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, tj. budowy sali sportowej z basenem przy Szkole Podstawowej Nr [...] i Gimnazjum Nr [...] w W., ponadto Sąd uchylił poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...]. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, zdaniem Sądu, organy dopuściły się naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w ten sposób, że mimo braku we wniosku o lokalizację przedmiotowej inwestycji określenia granic obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, nie wezwały wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku, co spowodowało niemożność właściwego ustalenia stron niniejszego postępowania. Uchybienie co do kompletności wniosku – wskazał Sąd – stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zwrócił w tym miejscu uwagę na niekonsekwencję organów w tym zakresie, polegającą na tym, że z jednej strony uznały one za konieczne zapewnienie okolicznym mieszkańcom udziału w postępowaniu, przyjmując ich legitymację odwoławczą, z drugiej jednak strony, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że uciążliwość inwestycji zamyka się w granicach terenu, dla którego inwestor ma tytuł prawny, a organ I instancji uznał, iż planowana inwestycja narusza jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a., co świadczy o braku możliwości uznania ich za strony niniejszego postępowania. Po drugie, Sąd wskazał, iż za uchybienie należy uznać również brak w aktach administracyjnych zwrotnych poświadczeń odbioru przez wnioskodawcę (właściciela terenu przeznaczonego pod inwestycję) odpisów zaskarżalnych postanowień z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...] oraz z dnia [...] (k. 87, 88, 104 i 105 akt administracyjnych), co w istocie stanowi naruszenie art. 53 ust. 1 cyt. ustawy w zw. z art. 125 k.p.a., zgodnie z którym, postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego doręcza się stronom na piśmie. Sąd podniósł, iż naruszenie tej regulacji prawnej oznacza brak zapewnienia stronie prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło działające przez profesjonalnego pełnomocnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż niepełny wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W związku z powyższym skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi na decyzję Kolegium oraz zwrotu kosztów postępowania według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji został złożony wraz z dwiema kopiami mapy zasadniczej, na których zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, a ponadto przed wydaniem decyzji organ I instancji dysponował stosowanymi uzgodnieniami i raportem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] oraz ze sporządzonego przez biegłych raportu oddziaływania na środowisko wynika w sposób jednoznaczny – zdaniem skarżącego – iż ujemne oddziaływanie zamierzonej inwestycji nie przekroczy linii rozgraniczających teren inwestycji i powinno zamknąć się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. W ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera zaznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, a organ administracji posiada opinie i raport, z których jednoznacznie wynika obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji, to bezprzedmiotowym staje się uzupełnienie tego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zatem, podniósł skarżący, nie jest zasadna ocena Sądu o niemożliwości ustalenia stron postępowania. Stąd, niewłaściwe jest stanowisko Sądu, iż pominięcie w części graficznej wniosku określenia obszaru oddziaływania inwestycji ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że wszyscy właściciele nieruchomości graniczących z terenem planowanej inwestycji byli powiadamiani o toczącym się postępowaniu w formie zawiadomień i poprzez obwieszczenia. Ponadto skarżący podniósł, że nie zasługuje na uwzględnienie pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, zgodnie z którym, uchybienie stanowi brak w aktach administracyjnych zwrotnych poświadczeń odbioru przez wnioskodawcę odpisów zaskarżalnych postanowień, wskazując jednocześnie, że trzy postanowienia organów uzgadniających zawierają prezentaty i daty otrzymania ich przez organ decyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż organy administracji w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zatem, wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, nie naruszył art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 ppkt 1 cyt. ustawy, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: - określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, - określenie obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (...). Z wykładni językowej tego przepisu jednoznacznie wynika, że obligatoryjnym elementem części graficznej wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, oprócz określenia granic terenu planowanej inwestycji, wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie o odpowiedniej skali. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy nie dysponowały mapą z zaznaczonym obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, gdyż przedmiotowy wniosek został złożony wraz z dwiema kopiami mapy zasadniczej, na których zaznaczono jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Jest to okoliczność bezsporna, nie kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż, w jego ocenie, z dołączonych do wniosku uzgodnień właściwych organów administracji oraz z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jednoznacznie wynika, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach terenu objętego wnioskiem. Tego zarzutu ze skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił, ponieważ art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza zatem oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. W związku z powyższym, uznać należy, iż wymogu określenia w załączniku do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji nie spełnia ani punkt 5 postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnieniu decyzji z dnia [...] o treści: "Uciążliwość przedsięwzięcia powinna zamknąć się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny" (k. 80 akt administracyjnych), ani analogiczny zapis zawarty we wnioskach i zaleceniach raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko (k. 39 – 40 raportu dołączonego do akt administracyjnych). W świetle powyższej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania inwestycji" uznać należy, iż pominięcie w części graficznej wniosku określenia tego obszaru nie pozostało bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Skoro obszar oddziaływania inwestycji nie musi ograniczać się do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, nie wystarczyło, wbrew stanowisku skarżącego, powiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących z obszarem planowanej inwestycji o toczącym się postępowaniu w formie zawiadomień i poprzez obwieszczenia. Zatem słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż brak w postaci niedołączenia do wniosku mapy wyznaczającej obszar oddziaływania inwestycji, powinien być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jednym z pierwszych i podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie, jest ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.). W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika ani w jaki sposób ustalono wpływ planowanej inwestycji, ani według jakich kryteriów organ ustalił strony niniejszego postępowania. Jest to o tyle istotne, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wobec tego, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, na które nieruchomości rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, nie sposób ustalić prawidłowości zastosowania wskazanego przepisu. Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.