II SA/Ol 449/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Zalewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr PN.0911-93/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. WSA - sentencja wyroku Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia 07 kwietnia 2005 roku Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XL/430/06 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo w obrębach geodezyjnych: Dobrzyki i Wielowieś. Zdaniem Wojewody przeprowadzone postępowanie wykazało, iż brak jest zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium. Powstałe rozbieżności powodują, iż uchwała rady gminy pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80. poz. 717 z późn. zm./ oraz § 7 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 marca 2006 roku /Dz. U. Nr 164. poz. 1587/. Powyższe działania organów rady gminy, wyczerpując dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodują nieważność uchwały rady gminy w całości. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyła Gmina Zalewo, zapadłemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 18 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001. nr 142. poz. 1591/, polegające na naruszeniu samodzielności Gminy w sferze uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a nadto uchybienia art. 91 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Zalewie jest aktem rażąco naruszającym prawo, - art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w tym, że Wojewoda naruszył samodzielność Gminy Zalewo w sferze planowania przestrzennego, przyjmując bezzasadnie, że to jemu a nie Gminie przysługuje wyłączna kompetencja do oceny zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zalewo z uchwalonym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez błędne przyjęcie, iż nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, - art. 165 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 /Dz.U.97.78.483/ roku poprzez ograniczenie Gminy w wykonywaniu "władztwa planistycznego". Wskazując powyższe uchybienia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podano, że Wojewoda przekroczył swoje kompetencje, gdyż wyłącznie organy gminy są właściwe do stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność ze studium przewidywanych w planie rozwiązań bada wójt. Po zakończeniu prac projektowych, po myśli art. 20 ust. 1 Rada Gminy stwierdza zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sytuacja, w której to Wojewoda uzurpuje sobie prawo do oceny zgodności planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy Zalewo oznacza próbę przejęcia przedmiotowej kompetencji rady gminy przez wojewodę co oznacza sprzeczne z prawem naruszenie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wojewoda Warmińsko – Mazurski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podniósł, że zarzuty przedstawione przez skarżącą opierają się przede wszystkim na kwestionowaniu uprawnień nadzorczych wojewody nad działalnością gminy. Jak podał, zagwarantowana przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowaniu prawu. Organy samorządu terytorialnego, będąc wszakże organami władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zatem wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem, w tym z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polską. Wskazał, iż zgodnie z treścią art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności sprawowanego przez Prezesa Rady Ministrów, Wojewodów oraz w zakresie spraw finansowych regionalnym izbom obrachunkowym. Podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkroczenia w działalność gminy tj. stwierdzenie nieważności uchwały bądź zarządzenia organu gminy niezgodnego z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od ich doręczenia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Warmińsko – Mazurski skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i stwierdził nieważność uchwały Nr XL/430/06 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo w obrębach geodezyjnych Dobrzyki i Wielowieś, albowiem uznał, iż przedmiotowy akt rażąco narusza prawo, bowiem w toku procedury sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy naruszyły zasadę jego sporządzania – co wyczerpało dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości. W ocenie Wojewody Rada Miejska w Zalewie formalnie spełniła przesłankę wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierając w osnowie przedmiotowej uchwały oświadczenie, iż stwierdziła zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo w obrębach geodezyjnych Dobrzyki i Wielowieś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo, uchwalonego uchwałą Nr XIV/152/99 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 29 grudnia 1999 roku. Wojewoda stwierdził brak zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Przyjęcie w planie zagospodarowania innych ustaleń niż ustalenia z obowiązującego studium jest działaniem naruszającym w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W toku rozprawy strona skarżąca zarzuciła też, iż Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, twierdząc, że uchwałę doręczono Wojewodzie 21 lutego 2006 roku, a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 07 kwietnia 2006 roku. Nie wskazała jednak, czy uchwała Rady Gminy została wysłana wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych czy też najpierw została wysłana uchwała, a następnie zostały wysłane Wojewodzie załączniki do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą na rozprawie tj. wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po terminie należy odmówić mu zasadności podkreślając, iż jak wynika z przedstawionych dokumentów (dzienników otrzymanej i wysyłanej korespondencji) uchwała rady gminy z dnia 16 lutego 2006 roku została przesłana Wojewodzie dnia 21 lutego 2006 roku, jednakże nie zawierała załączników i dokumentacji prac planistycznych w szczególności samego planu, które dosłano później tj. 08 marca 2006 roku. Wojewoda uznając uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub rozstrzygnięć będących jej załącznikami za sprzeczne z prawem, orzeka o jej nieważności w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z wymaganymi załącznikami, co wynika z przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doręczenie samej uchwały bez dokumentów wskazanych w art. 20 ust. 2 uniemożliwiłoby Wojewodzie dokonanie oceny jego zgodności z prawem ( tak też T. Bąkowski w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, teza 6). W przedmiotowej sprawie załączniki do uchwały zostały dostarczone Wojewodzie dopiero 08 marca 2006 roku, a zatem termin 30 – dniowy, winien być liczony od dnia doręczenia uchwały razem z załącznikami, szczególnie z planem tj. od 08 marca 2006 roku. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że ze wstępu uchwały Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 lutego 2006 roku wynika, iż uchwałę tą podjęto po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalewo, uchwalonego uchwałą Nr XIV/152/99 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 29 grudnia 1999 roku. Z treści przepisu ust. 1 art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone kilkoma rozstrzygnięciami o charakterze wstępnym. Przede wszystkim projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium. W przeciwnym wypadku rada gminy winna doprowadzić do zmiany projektu i polecić w tym celu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ponowienie czynności określonych w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą, zasad i trybu jego sporządzania. W niniejszej sprawie plan został uchwalony z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, dlatego Wojewoda słusznie stwierdził nieważność uchwały w sprawie planu. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Z brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo że planu nie uchwaliła. W istocie chodzi o ocenę zgodności projektu planu ze studium. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu – " plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium ". Forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium nie jest na gruncie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oczywista. Przepis ten wymaga dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium jako warunku niezbędnego do podjęcia uchwały w sprawie planu. Nie jest natomiast jasne czy wypowiedź rady w sprawie zgodności planu ze studium przybiera postać jednego z rozstrzygnięć stanowiących załącznik do uchwały. Analiza treści przepisu wskazuje, że uchwalenie planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały (tak: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niedziałkowskiego Wyd. C.H. Beck W – wa 2004 str. 189). Odrębna uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium podlega ocenie organu nadzoru (Wojewody) co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w rybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym co służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzania planu, dlatego brak takiej odrębnej uchwały w niniejszej sprawie uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak też przyjął WSA w Białymstoku w wyroku z 09.02.2006 r. II SA/Bk 583/05 LEX nr 173715). Z powyższego też wynika, że Wojewoda bada zgodność projektu planu ze studium oceniając legalność uchwały rady stwierdzającej zgodność planu ze studium. Badanie tej kwestii dopiero przy ocenie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaje się już niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów skargi, które opierają się przede wszystkim na naruszeniu samodzielności gminy w sferze planowani przestrzennego, a zasadniczo na kwestionowaniu uprawnień nadzorczych Wojewody nad działalnością gminy, stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Jak to słusznie podał Wojewoda stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym (art. 91) przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkroczenia w działalność gminy tj. np. stwierdzenia nieważności podjętej uchwały, a gwarantowana przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Przepis art. 171 Konstytucji RP stanowi, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności sprawowanemu przez Prezesa Rady Ministrów i Wojewodów oraz w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Reasumując Wojewoda słusznie stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy w Zalewie w sprawie miejscowego planu w obrębach Dobrzyki i Wielowieś, choć z innych względów niż podane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W rezultacie skargę Gminy Zalewo należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ oddalić.