I OSK 105/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Witold Falczyński Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 446/03 w sprawie ze skargi E. K.-M., H. S. i M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 446/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decyzja Wojewody M. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. Gm. W. W., w skład której weszły części wywłaszczonych parcel gruntowych I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat [...] o pow. [...] ha, w pozostałej części Sąd uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...],nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969r., na podstawie art. 4,5,7,8, 14, 20, 21, 23, 27,30 31 i 32 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r., Nr 18, poz. 94) oraz art. 97 k.p.a., parcele gruntowe: I. kat. [...] o pow, [...] ha i l. kat. [...] o pow, [...] ha położone b. gm. kat. M., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965r. W dacie wywłaszczenia parcele gruntowe I. kat [...] i [...] stanowiły własność G. K., która była wnioskodawczynią niniejszego postępowania (złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), zaś odwołujący się są jej spadkobiercami, co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...], sygn. akt I Ns [...]. Decyzją z dnia [...], Starosta Powiatu K., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543), oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E. K. – M., H. S. i M. K. działek nr [...] i nr [...] położonych w M. Gm. W. W., w skład których weszły części wywłaszczonych parcel gruntowych I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat [...] o pow. [...] ha. Starosta Powiatu K. uznał, że decyzja o wywłaszczeniu nieprecyzyjnie określiła cel wywłaszczania, a zatem zaszła konieczność jego oceny na podstawie decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965r. oraz Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965r. W ocenie organu, ze znajdującej się w aktach kserokopii mapy katastralnej obejmującej obszar wojskowy wynika, że wnioskowane do zwrotu parcele częściowo zostały przeznaczone na tzw. autodrom, służący do ćwiczeń jazdy samochodami ciężarowymi - terenowymi i gąsienicowymi, a w pozostałej części stanowiły pas oddzielający od siebie poszczególne elementy placu ćwiczeń wojskowych. Podniesiono, że w czasie rozprawy połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że wywłaszczone parcele weszły częściowo w skład działki ewid, nr [...], a częściowo w skład działki nr [...]. Działka nr [...] jest porośnięta trawą, chwastami, samosiejkami drzewami i krzewami. Znajdują się na niej trzy zdewastowane budynki wyglądające na strzelnice oraz nieczynna zdewastowana linia energetyczna. W pobliżu budynków znajduje się stanowisko strzelnicze otoczone wałem ziemnym, znajdujące się przy drodze rowy strzelnicze są zdewastowane i porośnięte trawą. Oznacza to, że teren był użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., Nr [...], a tym samym cel wywłaszczenia został realizowany. Zatem część działki nr [...], w granicach której znajdują się części wywłaszczonych parcel 1, kat. [...] i [...] nie może być zwrócona, gdyż w stosunku do niej nie występują przesłanki z art. 137 § 1 ustawy o gospodarce gruntami. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Natomiast pozostała część wywłaszczonych parcel gruntowych: I. kat [...] i I. kat [...], znajdująca się w granicy działki ewid. nr [...], stanowi obecnie własność [...] Giełdy Ogrodniczej "[...] ". Od decyzji Starosty Powiatu K., odwołanie złożyli E. K. – M., H. S. i M. K.. Decyzją z dnia [...], Wojewoda M. na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r, o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000r. ze zm.) i art. 138 .§ 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że skoro wywłaszczone przedmiotowe parcele gruntowe wchodzące w skład działki oznaczonej obecnie nr [...] stanowią aktualnie własność [...] Giełdy Rolno - Ogrodniczej "[...]" S.A., to okoliczności tej nie można pominąć rozważając kwestię zwrotu nieruchomości w kontekście art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast pozostała część wywłaszczonych nieruchomości tj. d. parcel l. kat. [...] i [...] pozostająca obecnie w granicach działki ewidencyjnej nr [...], jest wykorzystywana nadal w sposób zgodny z celem określonym przy wywłaszczeniu. Nie zachodzą zatem w stosunku do niej przesłanki zwrotu określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji Wojewody M. E. K.–M., H. S. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując między innymi, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem zostały spełnione przesłanki jej zwrotu, gdyż przynajmniej dwa razy zmieniano cel jej przeznaczenia bez zgody i wiedzy poprzedniego właściciela, bez powiadomienia go o tym, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy. Podniesiono, że Skarb Państwa rozporządził przedmiotową nieruchomością - wbrew zakazowi użycia wywłaszczonej nieruchomości – na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 446/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decyzja Wojewody M. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. Gm. W. W., w skład której weszły części wywłaszczonych parcel gruntowych I. kat. [...] o pow. [...] ha i I. kat [...] o pow. [...] ha, w pozostałej części Sąd uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...],nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że w toku postępowania zwrotowego nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami zawarte w dziale III, rozdział 6 tej ustawy. W szczególności organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 wskazanej ustawy, zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty, zaś faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu z budowlanego "na plac ćwiczeń Wojska Polskiego" nastąpiła już po wywłaszczeniu, prawdopodobnie w latach 1971 – 1972, kiedy zagospodarowywano cały kompleks wywłaszczonych terenów "na P." na plac ćwiczeń pod potrzeby Wojska. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o tym, że wywłaszczony przedmiotowy teren nie jest użytkowany jako poligon świadczy fakt przekazania własności działki [...] Spółce "[...] " S.A., a także fakt przekazania działki nr [...] w użytkowanie Agencji Mienia Wojskowego. Kwestie te, w ocenie Sądu, nie zostały jednak dostatecznie wyjaśnione, a zwłaszcza kwestia własności przedmiotowej działki wobec zarzutu, że Agencja Mienia Wojskowego rozporządziła nieruchomością wyzbywając się jej własności na rzecz innego podmiotu tj. [...] Giełdy Rolno - Ogrodniczej "[...]" S.A. w K., na cele komercyjne nie związane z publicznymi bez zachowania trybu z art. 136 ust, 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie uzyskano zatem stanowiska skarżących, czy są zainteresowani odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 139 i 140 i 141 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że przepis art. 136 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna. Starosta powinien był bowiem stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie jednak istnieje negatywna przesłanka stanowiąca przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 § 2 in fine k.p.a., gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji mimo trafności zarzutów skargi, co do rażącego naruszenia prawa, Sąd ograniczył się do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość obecnie nie stanowi już własności Spółki "[...] ", jest ona bowiem własnością innego podmiotu, to jest "[...] Spółka z o.o.", w związku z czym fakt dalszego obrotu prawnego nieruchomością, aczkolwiek nastąpił już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, uwidacznia nieodwracalność skutków prawnych funkcjonującej w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Wojewody M., radca prawny J. L., wnosząc o jego uchylenie w części wyrażonej w pkt I sentencji stwierdzającym, że decyzja Wojewody M. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu K. zostały wydane z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu, to jest na dzień [...] przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Dlatego jedynym możliwym rozstrzygnięciem które mogło zapaść w sprawie zwrotu nieruchomości była odmowa jej zwrotu. Przedmiotowa nieruchomość do dnia zawarcia powołanej wyżej umowy przeniesienia własności nie pozostawała w dyspozycji organów orzekających, ale Agencji Mienia Wojskowego, która nią rozporządziła. W związku z tym, zdaniem Wojewody M., wszelkie podnoszone w zaskarżonym wyroku zarzuty powinny być kierowane do zawartej z ich naruszeniem umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa na [...] Giełdę Rolno – Ogrodniczą "[...] " Spółkę akcyjną z siedzibą w K., a nie przeciw decyzji Wojewody M.. W ocenie organu bowiem własność przedmiotowej nieruchomości została przeniesiona na osobę trzecią, nie w drodze decyzji, ale umowy cywilnoprawnej. To właśnie ta czynność, a nie sama decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a sama decyzja o odmowie zwrotu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzała jedynie fakt, iż wywłaszczona nieruchomość nie może zostać zwrócona z uwagi na to, że Skarb Państwa nie jest jej właścicielem. Wojewoda wskazał, że na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu organ orzekający nie był kompetentny do badania zgodności z prawem przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na [...] Giełdę Rolno – Ogrodniczą "[...] " Spółkę akcyjną z siedzibą w K.. Był on zatem zobligowany do odmowy jej zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zaskarżająca pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2006r. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji (w granicach określonych skargą kasacyjną), a nie decyzji organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., natomiast z uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, wywołała nieodwracalne skutki prawne, zastosować należało powołany wyżej art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób nie budzący wątpliwości dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., o czym w niniejszej sprawie przesądził Sąd pierwszej instancji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być zatem rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Musi to być jednak wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może zaś polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest zatem, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. W związku z tym uznać należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja, przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że organy prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości są obowiązane ustalić stan prawny nieruchomości, potwierdzony wpisem do księgi wieczystej, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji ustalił bowiem, że w toku postępowania zwrotowego, aktem notarialnym z dnia 9 kwietnia 2001 r., Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego przeniosła między innymi własność przedmiotowej nieruchomości na [...] Giełdę Rolno – Ogrodniczą "[...]" S.A. z siedzibą w K., która następnie przeniosła własność przedmiotowej działki na rzecz innego podmiotu, to jest [...] Sp. z o.o. Naczelny Sad Administracyjny podziela pogląd skargi kasacyjnej, że na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, co ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, to jest orzekającej o zwrocie nieruchomości. Zauważyć także trzeba, że zarzuty naruszenia art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinny stanowić podstawę do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie stanowić przesłankę stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Nie ma bowiem podstaw prawnych do przyjęcia, że to właśnie decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. To raczej czynność przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na osobę trzecią w drodze umowy cywilnoprawnej wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie zaś sama decyzja. W związku z tym uznać należy, że w zaskarżonym wyroku doszło do błędnego odczytania ewentualnej wadliwości samej czynności cywilnoprawnej, jaką było przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości w trakcie trwającego postępowania zwrotowego i przełożenia tego na decyzję odmawiającą jej zwrotu. Organ orzekający nie był bowiem kompetentny do badania zgodności z prawem przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić także wypada, że ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny nie mogą naprawić wadliwości działań podmiotów działających w imieniu Skarbu Państwa, w związku z czym uznać należy, że organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie miał wpływu na dokonaną czynność. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że spadkobierca poprzednich właścicieli nie ujawnił w księdze wieczystej ostrzeżenia dotyczącego toczącego się postępowania zwrotowego, a zatem przyjąć trzeba, że nabywca przedmiotowej nieruchomości działał w dobrej wierze. W związku z tym za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.