III SA/Łd 117/06

Dnia 30 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia NSA Janusz Furmanek Protokolant Asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o odmowie dofinansowania studiów uchyla zaskarżone postanowienie III SA/Łd 117/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art.. 134 w zw. z art. 104 § 1, art. 127 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 42 a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm. ) stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego w dniu 30 listopada 2005 r. przez M. S. w związku z pismem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] informującym o odmowie dofinansowania studiów podyplomowych. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przekazane mu przez PUP Nr [...] pismo M. S. z dnia [...] stanowi odwołanie od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w którym odmówił on skarżącej dofinansowania z Funduszu Pracy kosztu studiów podyplomowych w zakresie rachunkowości zarządczej i controlingu. Z pisma tego wynika, że M. S. potraktowała pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jako decyzję administracyjną. W odwołaniu wnosiła o zmianę tej decyzji i przyznanie jej dofinansowania. Zarzucała organowi I instancji rażące naruszenie prawa procesowego poprzez działanie niezgodne z procedurą, naruszenie praw podmiotowych strony i całkowity brak podstaw prawnych w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oceniając dopuszczalność złożonego odwołania Wojewoda [...] wskazał, że niedopuszczalność odwołania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy . Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno- techniczną lub cywilnoprawną. Organ podkreślił, że organy administracji mogą działać w sprawach indywidualnych nie tylko poprzez wydawanie aktów administracyjnych lecz również podejmując czynności materialno- techniczne i czynności cywilnoprawne takie jak np. zawieranie umów. Odróżnienie od siebie przypadków, w których administracja publiczna musi wydać indywidualną decyzję administracyjną , następuje na podstawie przepisów prawa, szczegółowo określających kompetencje poszczególnych organów administracji. Wojewoda [...] przytoczył pełne brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazującego w jakich przypadkach samorząd powiatu jest uprawniony do wydawania decyzji w zakresie polityki rynku pracy. W ocenie organu odwoławczego treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że starosta nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących inicjowania, organizowania szkoleń, staży, czy też udzielania pożyczek z Funduszu Pracy na podstawie art. 42 ustawy o promocji zatrudnienia /.../na sfinansowanie kosztów szkolenia , jak również dofinansowania na podstawie art. 42a tej ustawy kosztów studiów podyplomowych. Skierowanie na szkolenie lub złożenie oświadczenia woli w kwestii zawarcia umowy pożyczki ( lub odmowy jej zawarcia ), czy wyrażenia zgody na finansowanie kosztów studiów podyplomowych nie następuje w formie decyzji administracyjnej i wniesienie odwołania w tym zakresie, na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. jest przedmiotowo niedopuszczalne. Zdaniem Organu bezrobotny, któremu odmówiono skierowania na szkolenie, zawarcia umowy pożyczki na sfinansowanie szkolenia, czy też odmówiono kosztów studiów podyplomowych, może wnosić swoje zastrzeżenia lub uwagi w trybie skargowym lub dochodzić swoich roszczeń w trybie cywilnoprawnym, jeżeli poniósł szkodę z tytułu np. niezawarcia umowy pożyczki . W tej sytuacji, w ocenie Wojewody [...], zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.S. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wnosiła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] i nakazanie organowi II instancji wydania decyzji w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...] albo uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] W ocenie skarżącej studia podyplomowe są indywidualnym świadczeniem finansowanym z Funduszu Pracy niewymagającym zawarcia umowy lecz wydania decyzji zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b. Podniosła, że dofinansowania studiów podyplomowych nie można zakwalifikować do tej samej grupy, do której należą świadczenia dla bezrobotnych odbywających szkolenia w ramach kursów organizowanych przez urzędy pracy . Szkolenia organizowane przez urzędy pracy wymagają zawarcia umowy z jednostką szkolenie realizującą . Dofinansowanie studiów podyplomowych jest rodzajem wsparcia bezrobotnego i zawarcia umowy cywilnoprawnej nie wymaga . Przyjęcie poglądu, że organ nie ma obowiązku wydania decyzji oznaczałoby, że pewna strefa funkcjonowania organu administracji publicznej pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą., co narusza prawo obywatela do dwuinstancyjnego sądu. Tryb skargowy polegający na skarżeniu pojedynczego pracownika nie jest realizacją prawa do sądu. Zarzuciła, że organ przez wydaniem postanowienia zwracał się o wyjaśnienie pewnych kwestii do Ministra, a następnie całkowicie pominął treść uzyskanej odpowiedzi w swoim uzasadnieniu, co jej zdaniem oznacza pominięcie dowodu przeprowadzonego przez organ z urzędu. Zdaniem skarżącej istota problemu w sprawie sprowadza się do tego, jak bezrobotny ma uprawdopodobnić (udokumentować), że ukończenie danych studiów podyplomowych zapewni mu uzyskanie odpowiedniej pracy. Ocena ta sprawia trudności pracownikom organów zatrudnienia. Skarżąca podnosiła, że decyzja w przedmiocie dofinansowania studiów podyplomowych jest uznaniowa, ale nie oznacza to całkowitej dowolności i braku jakiejkolwiek kontroli. Zarzuciła też pracownikom organu niekompetencję i złą wolę przy załatwianiu jej sprawy . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 7 sierpnia 2006 r do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej z załącznikami informujące o dalszym biegu jej sprawy. Wynika z nich, że skarżąca nawiązując do wniosku z dnia 2 listopada 2005 r., pismem z dnia 11 lipca 2006 r. poinformowała o zakończeniu studiów podyplomowych i prosiła o przesłanie dofinansowania na konto. Podkreśliła, że aby opłacić studia musiała pożyczyć kwotę 3000 zł . Załączyła świadectwo ukończenia studiów podyplomowych oraz umowę przedwstępną . Pismem z dnia [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy odmówił przyznania dofinansowania uznając wniosek za bezzasadny. Traktując pismo jako decyzję, M.S. w dniu 3 sierpnia 2006 r. wniosła od niej odwołanie. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r M.S. popierała skargę . Złożyła także kserokopię postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] zawieszającego z urzędu postępowanie dotyczące pisma wniesionego w dniu 3.08. 2006 r. w sprawie odmowy dofinansowania kosztów studiów podyplomowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podkreślić także należy, że zgodnie z art., 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość (legalność) postanowienia Wojewody [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego przez M.S. w związku z pismem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] W tym zakresie stwierdzić należy, że zasadniczy problem prawny, jaki wystąpił w sprawie sprowadza się do tego w jakiej prawnej formie działania starosta załatwia sprawę, o której mowa w art. 42a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.). Wojewoda [...]odstąpił bowiem na podstawie art. 134 k.p.a. od merytorycznego załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia odwołania skarżącej, uznając że pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] odmawiające sfinansowania z Funduszu Pracy części kosztów studiów podyplomowych, nie stanowi decyzji administracyjnej , a nadto, że nie było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę takie stanowisko nie jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.) i przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 42a wskazanej wyżej ustawy, który obowiązuje od dnia 1 listopada 2005 r., starosta na wniosek bezrobotnego może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych do wysokości 75%, jeżeli bezrobotny uprawdopodobni, że ukończenie danych studiów zapewni uzyskanie odpowiedniej pracy. W trakcie odbywania studiów dodatek szkoleniowy i stypendium , o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 1 oraz art. 52, nie przysługuje. Skoro przepis ten nie określa wprost w jakiej formie starosta wypowiada się w przedmiocie wniosku bezrobotnego o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych, o tym , jaka w tym przypadku powinna być prawna forma działania organu, rozstrzyga analiza treści przepisu w całym kontekście prawnym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej nie może stanowić jedynie przepis art. 104 k.p.a. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego (w niektórych przypadkach prawa procesowego – art. 149 § 3 k.p.a. czy art. 151 k.p.a.) [patrz wyrok NSA z 13.07.1999 r. I S.A. 1658/98 LEX nr 48576]. W niniejszej sprawie podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej należy, wbrew stanowisku Wojewody [...] wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, upatrywać w treści art. 42a w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46; Zawarty w punkcie 14 b zwrot " i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", zdaniem Sądu dotyczy m.in. finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 42 a. ustawy. Należy zwrócić uwagę, że właśnie od dnia 1 listopada 2005 r. tj. od dnia wejścia w życie art. 42a nastąpiła również zmiana przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14 polegająca m.in. na dodaniu w pkt 14b tego sformułowania. Wcześniej art. 9 pkt 14 b przewidywał wydawanie decyzji o:" przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego albo stypendium" Z art. 9 pkt 14 b, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wynika więc, że organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie świadczeniem, które nie wynika z zawartej umowy, jest dofinansowanie studiów podyplomowych na wniosek bezrobotnego. Bowiem tam, gdzie ustawodawca przewidział udzielanie świadczeń z Funduszu Pracy na podstawie zawartej umowy , zaznaczył to wyraźnie w treści przepisów, np. art. 42 i art. 46 ustawy. Przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy ("starosta /.../ może sfinansować", patrz też uchwala pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 24/99 ONSA 2000, z. 2 poz. 54) . Istotne jest bowiem to, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. OPS 6/98 ( ONSA 1999, z 1 poz. 3), że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeżeli nie jest przywidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Takiej właśnie konkretyzacji normy prawnej, zawartej w art. 42a wymagało rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 2 listopada 2005 r. Rozpoznając ten wniosek Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. w piśmie z dnia [...] odmówił dofinansowania kosztów studiów podyplomowych odwołując się do treści art. 42a ustawy i uzasadniając swoją decyzję brakiem należytego uprawdopodobnienia, że ukończenie studiów zapewni skarżącej uzyskanie odpowiedniej pracy oraz wykorzystaniem w roku 2005 dostępnych środków finansowych. Pismo to w istocie rozstrzygało więc wniosek skarżącej, ujawniając na zewnątrz wolę organu administracyjnego ( władcze oświadczenie woli) i dlatego trafnie zostało potraktowane przez skarżącą jako decyzja administracyjna, od której można wnieść odwołanie. Pismo to zawierało większość elementów decyzji administracyjnej wyliczonych w art. 107 § 1 k.p.a., za wyjątkiem nazwy "decyzja" i pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3.04.2000 r. I CKN 582/98 (LEX Nr 50843) przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony i przesądzającym – jako decyzja o charakterze deklaratywnym – o istnieniu stosunku prawnego w osnowie tej decyzji wymienionego. Przyjęcie, że rozpoznanie wniosku bezrobotnego o sfinansowanie z Funduszu Pracy części kosztów studiów podyplomowych następuje w formie decyzji administracyjnej, i że za taką decyzję należało uznać pismo skierowane do skarżącej z dnia [...] oznacza, że Wojewoda [...] stwierdzając niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych naruszył art. 134 k.p.a. , co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ) p.p.s.a. Należy zgodzić się także ze stanowiskiem skarżącej, że przyjęcie za prawidłowy odmiennego poglądu, iż starosta nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych, oznaczałoby pozostawienie tej sfery funkcjonowania organu poza jakąkolwiek kontrolą, a osobę zainteresowaną pozbawiałoby ochrony jej praw, gdyż nie mogą być uznane za wystarczające, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, sposoby kwestionowania niekorzystnej dla strony decyzji. Dopiero wydanie decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a,, od której strona może wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego gwarantuje należytą ochronę jej interesów. Podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące wadliwej, jej zdaniem, oceny spełnienia przez nią przesłanek z art. 42a ustawy pozostają poza granicami sprawy rozpoznawanej przez sąd, która dotyczyła dopuszczalności wniesienia odwołania. Zasadność odwołania wniesionego przez skarżącą nie była przedmiotem oceny organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu, więc nie może być przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy winien na wstępie ustalić czy Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł., który podpisał pismo - decyzję posiadał pisemne upoważnienie Prezydenta Miasta Ł. do załatwiania spraw i wydawania decyzji , o którym mowa w art. 9 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia /... / i ewentualnie merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.