III SA/Wr 197/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 82 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) - stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie przez Wojewodę D. stosunku pracy z radnym J. P. - wskutek podjęcia jej z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia [...] Wojewoda D wystąpił do Sejmiku Województwa D. o wyrażenie - na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa - zgody na rozwiązanie z radnym Sejmiku J. P. stosunku pracy. J. P. pełni bowiem funkcję D. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych we W. We wniosku tym Wojewoda pokreślił, że podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu radnego, lecz wynikające z odpowiedzialności Wojewody D. za funkcjonowanie na terenie województwa administracji zespolonej, dążenie do stałego wzrostu sprawności i skuteczności realizacji zadań przez wojewódzkie struktury inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Badaną uchwałą Sejmik jednak nie wyraził zgody na rozwiązanie przez Wojewodę D. stosunku pracy z radnym J. P., powołując się w podstawę prawną z art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Jak zauważył organ nadzoru, szczególna ochrona radnych różnych szczebli samorządu terytorialnego została uregulowana w poszczególnych ustawach samorządowych w taki sam sposób (por. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nakazuje ona uzyskać zgodę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Wyrażenie zgody bądź odmowa zgody na wypowiedzenie pracy radnemu należy do uprawnień sejmiku, poza przypadkiem określonym w art. 27 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie województwa (w tym przypadku sejmik jest zobowiązany odmówić wyrażenia zgody). Nie zwalnia to jednak sejmiku od uzasadnienia dlaczego podjął on taką, a nie inną uchwałę, a więc z badania wszystkich okoliczności sprawy, w tym czy rozwiązanie stosunku pracy ma związek z wykonywaniem obowiązków radnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny, II OSK 1124/2005, notatka w dzienniku "Rzeczpospolita" 2005/293, str. C1). Po otrzymaniu wniosku Wojewody D. Dyrektor Kancelarii Sejmiku Województwa D. przesłał Wojewodzie przedmiotową uchwałę, która nie zawierała uzasadnienia. Organ nadzoru zwrócił się zatem do Przewodniczącego Sejmiku Województwa D. o: 1) o przesłanie uzasadnienia do uchwały, wyciągu z protokołu z sesji Sejmiku i z posiedzenia właściwej Komisji Sejmiku, w których utrwalone zostały przyczyny dla których Sejmik odmówił wyrażenia zgody na rozwiązania z radnym stosunku pracy; 2) o ewentualne wyjaśnienie przyczyn dla których Sejmik odmówił wyrażenia zgody na rozwiązania z radnym stosunku pracy. W odpowiedzi Przewodniczący Sejmiku dostarczył uzasadnienie do projektu uchwały oraz wyciąg z projektu protokołu z sesji Sejmiku. W uzasadnieniu do projektu uchwały przytoczono jedynie motywy jakimi kierował się Wojewoda D. występując o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W uzasadnieniu zaś do uchwały nie podano motywów jakimi kierował się Sejmik odmawiając wyrażenia takiej zgody. Z wyciągu z protokołu z sesji Sejmiku Województwa D. z dnia [...] wynika zdaniem Wojewody D., że radni wypowiadający się w sprawie podnosili argumenty różnego rodzaju. Po pierwsze były to argumenty odwołujące się do dotychczasowej praktyki w podobnych sprawach, cyt: "Do tej pory, o ile zdarzały się takie sytuacje, że zwracano się o opinię do Sejmiku w sprawie wyrażenia takiej zgody dotyczącej rozwiązania stosunku pracy z radnym, samorządy nie wyrażały zgody solidarnie na taki wniosek" (str. 1). Dlatego radni apelowali o nie łamanie "dobrych obyczajów panujących w Sejmiku" (str. 5). Druga grupa argumentów dotyczyła osoby J. P., bowiem "nie można zarzucić (radnemu) braku kompetencji jako byłemu marszałkowi, jako obecnemu radnemu" (str. 1). W końcu zarzucono uzasadnieniu wniosku Wojewody "enigmatyczność" (str. 1), "brak merytorycznego uzasadnienia" (str. 2), oraz, że "takie uzasadnienie nie jest przesłanką do tego, żeby podjąć decyzję o wyrażeniu zgody na zwolnienie radnego" (str. 3). W ocenie organu nadzoru podjęcie uchwały w tej sprawie wymaga rozważenia okoliczności konkretnej sprawy. Powoływanie się na dotychczasową praktykę w podobnych sprawach jest więc nieprawidłowe, gdyż uchwała dotyczy konkretnej sprawy. Wniosek o wyrażenie zgody wskazał też przyczyny rozwiązania stosunku pracy. Sejmik nie zbadał zasadności wskazanej przez wnioskodawcę przyczyny wystąpienia. Podjęcie uchwały na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa musi poprzedzić zbadanie okoliczności konkretnej sprawy, a następnie podanie ich w uzasadnieniu do uchwały. Z dostarczonych dokumentów nie wynika, aby badanie takiego miało miejsce. Przedmiotowa uchwała nie zawiera również uzasadnienia. Z tych względów Wojewoda D. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Województwo D. wniosło do skargę na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze - domagając się jego uchylenia w całości. Na poparcie skargi strona skarżąca zarzuciła bezzasadność twierdzeniu Wojewody D. jakoby istniał obowiązek prawny uzasadniania uchwały, gdyż jej zdaniem wniosek taki nie wypływa z żadnego przepisu prawa, a podjęta uchwała jest wyrazem woli ciała kolegialnego, którego poszczególni członkowie są niezależni w swych decyzjach. Swą wolę objawiają za pomocą głosowania i brak jest podstaw żądania, aby wyjawiane były również przyczyny, motywy podjęcia konkretnych decyzji. Każdy radny ma prawo, lecz nie obowiązek, wziąć udział w dyskusji (debacie) i podzielić się motywami, jakimi będzie się kierował podczas głosowania. Z istoty, celów i funkcji organu, jakim jest Sejmik wynika jednakże w/w zasada wyrażania swej woli poprzez głosowanie, niezależnie od motywów kierujących poszczególnymi radnymi, czy ich grupami. Ponadto strona skarżąca zauważyła, że § 35 ust. 2 i 3 Statutu Województwa D. przewiduje obligatoryjną treść uchwały Sejmiku, nie określając wymogu, aby uchwała zawierała uzasadnienie. Uzasadnienie natomiast powinien zawierać, skierowany przez Wojewodę wniosek o wyrażenie zgody. Jednakże uzasadnienie to zawierało jedynie przytoczenie obowiązków Wojewody, bez sformułowania zarzutów pod adresem radnego. Brak w uzasadnieniu jakichkolwiek twierdzeń które wskazywałyby, iż działania radnego J. P. uniemożliwiają Wojewodzie wykonywanie jego ustawowo określonych zadań w przywołanym zakresie. Tym samym, w ocenie strony skarżącej to Wojewoda nie wypełnił wymogu należytego umotywowania swojego wniosku, a czynność Wojewody narusza art. 82 ustawy o samorządzie województwa, gdyż przesłanką orzeczenia o nieważności uchwały jest jej sprzeczność z prawem. Tymczasem przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie naruszyła przepisów prawa. Brak uzasadnienia nie stanowi takiego naruszenia. W odpowiedzi Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, twierdząc, że stanowisko Sejmiku nie uwzględniało okoliczności danej sprawy i nie wynikało z oceny zasadności złożonego przez pracodawcę wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, iż odpowiada ono prawu, co czyni skargę bezzasadną. Zasadniczą kwestią do rozważenia pozostaje, czy uchwała sejmiku województwa podejmowana w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – powinna zawierać uzasadnienie, a jeśli tak, to czy brak uzasadnienia stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Według wskazanego przepisu art. 27 ust.2 rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Zgodnie zaś z brzmieniem zdania drugiego sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Wątpliwości strony skarżącej, które stały się istotą formułowanych przez nią zarzutów, wynikają z faktu, iż ustawodawca w przytoczonym przepisie ustawy nie ustanowił wprost wymogu ustalania stanu faktycznego sprawy i sporządzania uzasadnienia do uchwały. Analizując jednak treść przywołanych norm prawnych – zawierających szczególną regulację mającą na celu ochronę stosunku pracy radnego - i odnosząc ją do rozwiązań i zasad funkcjonujących w systemie prawa należy zauważyć, iż wbrew przekonaniu strony skarżącej jej pogląd nie zasługuje na akceptację. W pierwszym rzędzie wypada zauważyć, iż ustawodawca pozostawiając generalnie swobodę sejmikowi co do wyboru w zakresie udzielenia zgody lub jej braku, w omawianej materii wyznaczył jednak pewne granice, zobligował bowiem do odmowy wyrażenia zgody, jeśli podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Wobec tego przyjąć trzeba, że już sama redakcja zdania drugiego ust. 2 art. 27 zobowiązuje sejmik do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy faktyczne powody skłaniające pracodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody nie mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość jej udzielenia. W tym świetle podjęcie uchwały winno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Abstrahując od powyższego trzeba zważyć, iż generalnie powinność uprzedniego zbadania stanu faktycznego jest warunkiem uznania, że podejmujący omawianą uchwałę organ nie postąpił w sposób arbitralny, w oderwaniu od konkretnych okoliczności danego przypadku. Organy administracji samorządowej mają obowiązek przecież działania na podstawie i w granicach prawa, w sposób zgodny ze standardami przyjętymi w demokratycznym porządku prawnym (art. 2 i 7 Konstytucji RP). W orzecznictwie i literaturze jednolicie podkreśla się, iż bez względu na formę podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu uzasadnieniu swego stanowiska. Uznanie administracyjne bowiem nie oznacza niczym nie skrępowanego, dowolnego działania (por. np. "Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie"- autorstwa Z. Łuniewskiej i innych, Difin, Warszawa 2000, str.67-77). Reguły te - co odpowiada zachowaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa zapisanej w art. 32 Konstytucji RP – dotyczą każdej władzy administracyjnej, nie wyłączając uprawnionych organów administracji samorządowej, w tym korzystającej z kompetencji wypływającej z artykułu 27 ust.2 ustawy o samorządzie województwa. Organ stanowiący (uchwałodawczy) powinien zatem uzasadnić swe stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto uchwałę danej treści, w przeciwnym razie nie poddawałaby się ona żadnej kontroli, a nie można pomijać faktu, iż ta kategoria uchwał podlega ocenie pod względem legalności ( art. 82 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 2 pkt 6 i 7 p.p.s.a. oraz art.1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych) – to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane. Podkreślenia wymaga, że obecnie pogląd o konieczności sporządzania uzasadnienia uchwały w razie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - na tle identycznych rozwiązań prawnych funkcjonujących w pozostałych aktach ustawowych normujących działalność jednostek samorządu terytorialnego, tzn. na gruncie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 22 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym – należy uznać za ugruntowany (vide - A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: "Samorząd Gminny Komentarz", Wyd. ABC 2005, str. 279, L. Wengler "Ochrona stosunku pracy radnego (zagadnienia wybrane)", GSP 2005/14/421, wyrok NSA z 15 grudnia 2005r. sygn. II OSK 1124/05, niepubl., wyrok NSA z 6 maja 2003r., sygn. II SA/Kr/ 363/03 publ. ST z 2003/12/66 z glosą aprobującą P. Chmielnickiego). Na tym tle, w kontekście zarzutu skargi o braku właściwych norm w statucie Województwa D. przewidujących uzasadnienie uchwał, nie ma znaczenia prawnego, czy i jakie obowiązują regulacje statutowe, gdyż nie mogą one pozostawać w sprzeczności ze źródłami prawa hierarchicznie wyższego rzędu. W konsekwencji godzi się podzielić w pełni argumentację Wojewody D. przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z protokołu sesji Sejmiku, na której przedmiotowa uchwała została podjęta, nie wynika jednoznacznie jakie w omawianej materii przyczyny legły u podstaw jej przyjęcia, w szczególności jeśli zważyć, że w znacznej części wypowiedzi radnych nie przejawiały odniesienia się do konkretnego przypadku radnego J. P., choć uchwała ta ma mieć właśnie indywidualny charakter, a nie generalny. Z oczywistych względów przedstawienie dopiero w skardze na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wyjaśnienia, czym rzekomo kierowali się radni nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z wymienionym radnym, to znaczy wskazanie na enigmatyczność wniosku Wojewody D. – nie sanuje w żadnym razie stwierdzonego braku uzasadnienia uchwały. Jakkolwiek w rzeczy samej rację należy przyznać stronie skarżącej, iż umotywowanie wniosku przez Wojewodę D. było zdawkowe, a do tego wręcz niejasne, lecz nie zwalniało to organu uchwałodawczego ani od podjęcia próby chociażby uzyskania bliższego wyjaśnienia ze strony pracodawcy celem zbadania okoliczności faktycznych odnośnie przesłanek zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym, ani nie uprawniało do zaniechania sporządzenia uzasadnienia uchwały. Z powołanych względów zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zasadnie stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały. Nie narusza ono w żadnym razie procesowych gwarancji samodzielności Sejmiku jako organu samorządu województwa, gdyż nie ingeruje w sferę decyzyjną tego organu, odnosząc się jedynie do stwierdzonych istotnych uchybień formalnoprawnych jakim jest brak uzasadnienia uchwały, nie poprzedzonej wystarczającym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie. W powyższym świetle skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.