I SA/Wa 421/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Siegień Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2006 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia października 2005 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]o pow. [...] m2, nieuregulowanej w księdze wieczystej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził nabycie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji oparł na stwierdzeniu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianym. Sam fakt posiadania nieruchomości przez Polskie Koleje Państwowe bez decyzji administracyjnej nie skutkowało powstaniem prawa zarządu. Tym samym prawnym dysponentem działki nr [...], według obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zatem w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] wymienionej nieruchomości. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 1 ust. 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 80, poz. 720), w związku z art. 18 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Zdaniem Polskich Kolei Państwowych sporna działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa, bowiem nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które należały do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Zdaniem strony skarżącej organ nie rozpatrzył w pełni sprawy, gdyż sporny teren zarówno w dniu przejęcia niemieckiej linii kolejowej jak i w dniu 27 maja 1990 r. stanowił integralną cześć infrastruktury kolejowej stacji kolejowej [...] , tzw. przyległy pas gruntu, o czy świadczyły dołączone w toku postępowania mapy. Wojewoda całkowicie pominął obowiązujące w Polsce powojenne regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu "Polskie Koleje Państwowe". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (publik. OTK 1992, Nr 2, poz. 37) podniósł, iż termin "należy do" wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do przedmiotowych nieruchomości uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych gruntów. Zarząd (wcześniej użytkowanie) mógł być sprawowany m.in. przez przedsiębiorstwa państwowe i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. O tym, że grunt "należał" do przedsiębiorstwa państwowego świadczyło to, iż był on nabywany przez przedsiębiorstwo nie tylko w drodze decyzji terenowych organów administracji państwowej bądź umowy o przekazaniu nieruchomości, zawartej miedzy dwiema państwowymi jednostkami organizacyjnymi za zgodą terenowego organu administracji państwowej, ale również na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem. Mając powyższe na względzie oraz okoliczność, że strona odwołująca się nie wykazała, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporny grunt znajdował się w zarządzie dawnego przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, to nie można było przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość "należała" do tego przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy ponadto nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 11 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. bowiem przepisy te, jego zdaniem, pozostawały bez związku z niniejsza sprawą. Jak również Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uznała zasadności zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 34 ust. 1 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Bowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (Dz. U Nr 69, poz. 625) konieczność umorzenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. ustawy o zamianie ustawy o komercjalizacji (...) odnosi się do postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten natomiast nie ma zastosowania do komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji z powodu naruszenia art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ust. 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe." W uzasadnieniu skargi Polskie Koleje Państwowe podniosły, iż przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, gdyż nie należała do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem strony organy obu instancji pominęły obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe. Sporna nieruchomość została przejęta przez Polskie Koleje Państwowe w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich, jako stanowiąca część kompleksu stacji [...] i wraz z infrastrukturą kolejową służyła wymienionemu przedsiębiorstwu. Strona źródła nabycia zarządu upatruje w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. z 1948r., Nr 43, poz. 312), oddającym Kolejom w zarząd i użytkowanie majątek nieruchomy, stanowiący linie kolejowe zarządzane uprzednio przez Ministerstwo Komunikacji. Zdaniem skarżącej, nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przyjęło przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też słusznym jest wnioskowanie, iż Koleje objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym. Natomiast obowiązujący w dacie 27 maja 1990 r. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (...) stwierdzał, iż mienie Polskich Kolei Państwowych stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Polskie Koleje Państwowe podniosły ponadto, że gdyby nawet przyjąć, iż przedmiotowa nieruchomości nie podlega uwłaszczeniu na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to stwierdzenie komunalizacji nie byłoby możliwe z uwagi na regulacje art. 34 ust. 1 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe." Sporna nieruchomość jako infrastruktura dworca [...] należała i służyła w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu wykonującemu zadania publiczne o charakterze ogólnokrajowym i z mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie podlegałaby komunalizacji. Organy orzekające nie rozpoznały należycie materiału dowodowego w sprawie (m.in. dołączonych przez stronę map), bowiem pominięta została funkcja przedmiotowej nieruchomości - część infrastruktury kolejowej o niezmienionym przeznaczeniu, zarówno w dacie przyjęcia po poniemieckich linii kolejowych, jak i w dniu 27 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenia jako niezasadnej. Organ podniósł, iż zarzuty skargi stanowią w zasadzie argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji Wojewody . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa proceduralnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a ponadto odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia czy Polskie Koleje Państwowe posiadały tytuł prawny do nieruchomości będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Uwzględnienia wymaga, że dla skutecznego skomunalizowania mienia na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) konieczne jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych, tzn. należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia w życie ustawy, mienie podlegające komunalizacji powinno stanowić własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstanie dalszych przepisów ustawy. Mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Zdaniem Wojewody [...] oraz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedsiębiorstwo państwowe prawo zarządu mogło uzyskać na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lub na podstawie zawartej za zezwoleniem organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy nabycia nieruchomości. Skoro Polskie Koleje Państwowe nie mogły wykazać się przewidzianym prawem dokumentem, w szczególności decyzją o oddaniu w zarząd spornej nieruchomości, to nie było przeszkód do skomunalizowania spornej nieruchomości. Z prezentowanym poglądem nie można się w pełni zgodzić. Trzeba bowiem mieć również na uwadze, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów regulujących powstanie oraz zasady funkcjonowania tej jednostki. Dla przykładu można wskazać Tatrzański Park Narodowy, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. , Nr 4, poz. 23 ze zm.). Odrębne regulacje prawne w tym zakresie dotyczą również Polskich Kolei Państwowych. Zasadnie strona skarżąca wskazała, że w dacie 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) stanowiąc w art. 16 ust. 1 i 4, iż mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Orzekając zatem o komunalizacji nieruchomości będących we władaniu PKP organy administracji powinny rozważyć czy uregulowania zawarte w powołanej ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. dotyczące mienia PKP nie stają temu na przeszkodzie. W tym też kierunku skierowane zostały późniejsze rozwiązania ustawowe, uwzględniające odrębność i specyfikę PKP w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, czego organy orzekające nie uwzględniły, niezbędnym stało się ustalenie przeznaczenia i wykorzystania spornego gruntu, a także w jakim okresie i na jakiej podstawie Polskie Koleje Państwowe weszły we władanie przedmiotowej nieruchomości. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. z 1948r., Nr 43, poz. 312) stanowiło podstawę prawną do objęcia w zarząd poniemieckiej infrastruktury kolejowej. Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadziło bowiem eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości), ale dotyczyło to jedynie majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie rozporządzenia należał do wymienionego Ministerstwa. Z oczywistych więc względów nie mogły być objęte prawem zarządu i użytkowania linie kolejowe, które we wskazanej dacie znajdowały się poza granicami kraju i poza jurysdykcją prawa polskiego. Trzeba mieć jednak na uwadze, że po zakończeniu działań wojennych w 1945 r. i wskutek zmiany granic Państwa Polskiego następowało obejmowanie majątku poniemieckiego, m.in. nieruchomości i infrastruktury kolejowej. Następowało to generalnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Na podstawie powołanej ustawy na własność Państwa przeszły m.in. przedsiębiorstwa komunikacyjne Rzeszy Niemieckiej i niemieckich osób fizycznych i prawnych. Na podstawie § 16 i 30 ww. rozporządzenia, o przejęciu na rzecz Państwa m.in. przedsiębiorstw komunikacyjnych orzekał autorytatywnie właściwy Minister. Podstawę przejęcia przez Państwo Polskie majątków poniemieckich stanowił również dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). W oparciu o art. 2 ust. 4 dekretu, majątek niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego przechodził z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych. Na podstawie art. 12 ust. 1 dekretu, Okręgowy Urząd Likwidacyjny po skontrolowaniu i przejęciu majątku według inwentarza i bilansu otwarcia, sporządzonego przez władze sprawujące tymczasowy zarząd, przekazywał majątki, przechodzące na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego, w zarząd właściwym ze względu na rodzaj majątku ministerstwom lub organom samorządu terytorialnego albo organom innych osób prawnych prawa publicznego ze szczególnym uwzględnieniem interesów osadnictwa i repatriacji. Ponadto na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55) zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnioną przez niego osobę. Dekret ten obowiązywał do dnia 20 lipca 1949 r. Mając na względzie powyżej przedstawione uregulowania prawne, należało za słuszny uznać zarzut skargi, że organy orzekając w sprawie nie zbadały regulacji prawnych, w oparciu o które Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe przejmowało majątek byłych kolei niemieckich. Jako jednostka wchodząca w skład struktur wojskowych podlegała w tym okresie innym zasadom zarządzania niż przedsiębiorstwa nie mające statusu jednostki zmilitaryzowanej. Szereg zagadnień mogło mieć swoje uzasadnienie w treści konkretnych poleceń, które kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, mogły mieć mniej sformalizowany niedecyzyjny charakter. Mając powyższe na uwadze, należy w sprawie uzupełnić materiał dowodowy i bezsprzecznie ustalić, czy sporna nieruchomość była poprzednio częścią kolei niemieckiej (w czym pomocne mogą być mapy archiwalne, na które w odwołaniu i skardze strona się powołała) i kiedy oraz w jaki sposób doszło do objęcia jej we władanie przez Polskie Koleje Państwowe. W przypadku ustalenia, że objęcie we władanie nastąpiło w okresie, gdy Kolej podlegała militaryzacji, to wymaganie by legitymowała się decyzją administracyjną wydaną w tym okresie byłoby nieuzasadnione. Dopiero ustalenia poczynione w powyższym zakresie powinny stanowić punkt wyjścia do ponownej analizy zagadnienia, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła istotnie mienie, które należałoby zakwalifikować jako mienie ogólnonarodowe należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów władzy państwowej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.