I SA/Wa 422/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Siegień Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2006 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2, nieuregulowanej w księdze wieczystej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził nabycie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji oparł na stwierdzeniu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianym. W posiadaniu P. pozostawała zbędna dla potrzeb [...] część dwuklatkowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] i [...], oznaczona nr [...]. Pozostała część budynku oznaczona nr [...] nie figurowała na stanie środków trwałych przedsiębiorstwa. P. S.A. (następca prawny przedsiębiorstwa państwowego P.) wystąpiły z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. o uwłaszczenie na przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo nie legitymowało się decyzją o oddaniu w zarząd spornego gruntu. Sam fakt posiadania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną bez wymienionej decyzji administracyjnej nie skutkował powstaniem prawa zarządu. Tym samym prawnym dysponentem działki nr [...], według obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zatem w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej W. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. wniosły P. S.A. domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską W. wymienionej nieruchomości. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 1 ust. 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 80, poz. 720), w związku z art. 18 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Zdaniem P. sporna działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa, bowiem nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które należały do przedsiębiorstwa państwowego "P.", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Strona podniosła, że nieruchomości zabudowane położone przy ul. [...] były przekazywane przedsiębiorstwu P. i służyły wykonywaniu zadań statutowych jako budynki mieszkalne i użytkowe. Koleje uzyskały na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami decyzje uwłaszczeniowe co nieruchomości zabudowanych położonych po tej samej stronie ulicy o nr porządkowych [...], [...], [...] oraz położonych po przeciwnej stronie ulicy o nr [...], [...], [...]. Nieruchomości te były przekazywane protokolarnie w użytkowanie przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej i kolejno zarządzane przez P. Skoro strona nie dysponowała protokołem przekazania spornej nieruchomości, aby go okazać w toku postępowania, to nie oznaczało, że takie przekazanie mienia miało miejsce. Odwołująca się spółka złożyła na wezwanie organu I instancji posiadaną korespondencję, m.in. z pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...] wynikała zgoda na przekazanie P. nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Z faktu zarządzania tą nieruchomością przez P. należało wywnioskować, że przekazanie nastąpiło. Organ nie rozpatrzył materiału dowodowego, dotyczącego przyległych nieruchomości, gdyż z analizy mapy katastralnej z 1957 r. wynikało, iż budynek mieszkalny położony w W. przy ul. [...] usytuowany był na działce nr [...], na której usytuowane były również wymienione uwłaszczone budynki. Organ I instancji wydał decyzję komunalizacją bez odniesienia się do wskazanych okoliczności oraz całkowicie pominął obowiązujące w Polsce powojenne regulacje prawne, dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (publik. OTK 1992, Nr 2, poz. 37) podniósł, iż termin "należy do" wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do przedmiotowych nieruchomości uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych gruntów. Zarząd (wcześniej użytkowanie) mógł być sprawowany m.in. przez przedsiębiorstwa państwowe i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. O tym, że grunt "należał" do przedsiębiorstwa państwowego świadczyło to, iż był on nabywany przez przedsiębiorstwo nie tylko w drodze decyzji terenowych organów administracji państwowej bądź umowy o przekazaniu nieruchomości, zawartej miedzy dwiema państwowymi jednostkami organizacyjnymi za zgodą terenowego organu administracji państwowej, ale również na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem. Mając powyższe na względzie oraz okoliczność, że strona odwołująca się nie wykazała, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporny grunt znajdował się w zarządzie dawnego przedsiębiorstwa państwowego P., nie można było przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość "należała" do tego przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy ponadto nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 11 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. bowiem przepisy te, jego zdaniem, pozostawały bez związku z niniejszą sprawą. Jak również Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uznała zasadności zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 34 ust. 1 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Bowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (Dz. U Nr 69, poz. 625) konieczność umorzenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. ustawy o zamianie ustawy o komercjalizacji (...) odnosi się do postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten natomiast nie ma zastosowania do komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji z powodu naruszenia art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ust. 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe." W uzasadnieniu skargi P. podniosły, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] pomimo, iż w postępowaniu nie został oceniony w pełni materiał dowodowy, co spowodowało, iż w konsekwencji oba organy nie odniosły się do stawianych przez stronę dowodów, nie dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia skargi strona powołała argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie jako niezasadnej. Organ podniósł, iż zarzuty skargi stanowią w zasadzie argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Podstawę materialnoprawną do orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownika samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Wojewoda [...] wydając decyzję komunalizacyjną powołał się na szereg dokumentów złożonych przez Prezydenta W. przy piśmie z dnia 30 grudnia 2004 r., stanowiącym wniosek o stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa nieruchomości wymienionej w decyzji przez Gminę Miejską W. Podstawę rozstrzygnięcia organ oparł na stwierdzeniu, że "w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawał we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianym". Tymczasem orzeczenie Wojewody nie posiada oparcia w materiale dowodowym. W aktach administracyjnych brak jest wypisu z rejestru ewidencji gruntów dla przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego wobec braku księgi wieczystej podstawowy dokument w sprawie, a także karty inwentaryzacyjnej nieruchomości oraz spisu inwetaryzacyjnego – źródłowych dokumentów identyfikujących nieruchomość. W materiale aktowym zawarto jedynie kopię wniosku z dnia 1 kwietnia 2004 r. P. S.A. o uwłaszczenie na mocy przepisu art. 200 ustawy o gospodarce gruntami oraz oświadczenia P. S.A. Oddziału [...] w W. dotyczące posiadania tytuły prawnorzeczowego do spornej nieruchomości. Ponadto w aktach nie można odnaleźć dokumentów, które jak wynika z treści skargi oraz odwołania od decyzji organu I instancji, strona przedłożyła w toku postępowania, w szczególności pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...] oraz mapy katastralnej z 1957 r. Braki w powyższym zakresie praktycznie uniemożliwiają Sądowi kontrolę prawidłowości wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia i stały się również udziałem wadliwości decyzji odwoławczej. Wskazać ponadto należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać, w razie potrzeby uzupełnić brakujący materiał dowodowy i wydać rozstrzygniecie, a ponadto odnieść się do zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu. W świetle powyższych ustaleń, należało uznać za zasadny zarzut skargi, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył zasadniczych zarzutów odwołania. Dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie istotne znaczenie miało ustalenie, czy P. posiadały tytuł prawny do nieruchomości będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa położonego w W. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. W tym celu organ powinien przede wszystkim wyjaśnić w jakim okresie i na jakiej podstawie P. stały się podmiotem władającym przedmiotowa nieruchomością. Choć P. podniosły, że nie dysponują protokołem przekazania przedmiotowego gruntu przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, jak to miało miejsce w przypadku sąsiadujących ze sporna nieruchomością działek, dla których P. uzyskała decyzje o nabyciu prawa wieczystego i własności budynku, to należało wyjaśnić czy w tym przypadku również nie doszło protokolarnego przekazania w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu działki nr [...]. W tym celu stało się zasadnym sięgnięcie do zasobów archiwalnych, zwłaszcza, iż jak twierdzi strona, przedmiotowa działka w roku 1957 stanowiła wraz z działkami już uwłaszczonymi jedną działkę nr [...] przekazaną P. Zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania ww. ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że odwołujący się nie wykazał, iż w dniu 27 maja 1990 r. rzeczona nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa P. w tym stanie rzeczy stało się przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uzupełni materiał dowodowy we wskazanym zakresie, oceni kwestie związane z podstawą władania sporną nieruchomością przez P. w dniu 27 maja 1990 r. i dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dokumentacyjnego zbada, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacyjne, określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1970 ze zm.), orzekł jak w sentencji.