I SA/Wa 612/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. N. i C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 612/06 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: H. W., H. C. i M. M. następczynie prawne byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] złożyły wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m² oraz części wynoszącej [...] części budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i równocześnie oddającej w użytkowanie wieczyste na 99 lat część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni zawierającej [...] m². Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd uznał - odmiennie niż Kolegium - że właściciele gruntów [...] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co do którego stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej wydana została z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] października 2005 r. zawiadomiło o wszczęciu z wniosku H. W., H. C. i M. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wcześniej decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r., nr [...], orzekająca o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m² oraz części wynoszącej [...] części budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i równocześnie oddająca w użytkowanie wieczyste na 99 lat część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni, zawierającej [...] m² została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku M. i C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało opisaną na wstępie decyzję, podnosząc co następuje: Decyzją z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] Naczelnik [...] orzekł o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Zawarcie umowy o sprzedaży wyżej wymienionego lokalu na rzecz M. i C. N. nastąpiło aktem notarialnym Repertorium A nr [...] w dniu [...] kwietnia 1981 r., czynność ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia prawa własności wyżej wymienionego lokalu przez małżonków N. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nr OPK 4-7/98, z dnia 9 listopada 1998 r. (ONSA 1999/1/13), zgodnie z którą: "Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). (...) Zawarcie z najemcami lokali mieszkalnych umów sprzedaży na podstawie stosownych decyzji o rozporządzeniu mieniem Skarbu Państwa przeczy wskazaniu jako wady decyzji jej trwałej niewykonalności, gdyż decyzje te zostały wykonane i to z zachowaniem wymagań formy aktu notarialnego. Jednakże w samej rzeczy było to rozporządzenie cudzą nieruchomością, co dla organu administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym oraz do działania w formach prawa cywilnego, było i jest rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie kwalifikującym się jako niewykonalność decyzji. Było to działanie wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością. Jest to więc przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Zgodnie z poglądem dominującym w doktrynie i orzecznictwie, decyzja administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającymi jej nieważność, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym. Ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie to ma moc wsteczną, eliminując skutki prawne wadliwej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego, oprócz przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa), przewiduje także przesłanki negatywne stwierdzenia takiej nieważności, a mianowicie wywołanie przez wadliwą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a także upływ lat dziesięciu od dnia jej wydania lub ogłoszenia (art. 156 § 2 kpa). Jeżeli obok przesłanki pozytywnej wystąpi którakolwiek z przesłanek negatywnych, nie stwierdza się nieważności decyzji, lecz to, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, które spowodowały takie rozstrzygnięcie (art. 158 § 2 kpa). W odróżnieniu od decyzji, co do której stwierdzona została nieważność, decyzja uznana za wydaną z naruszeniem prawa zachowuje byt prawny. Do stosowania art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa dochodzi wówczas, gdy na skutek powstania - po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności - nieodwracalnych skutków (np. przejście własności na rzecz osób trzecich) nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. N. i C. N.. Domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] marca 1981 r. orzekająca o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślili, że Urząd [...] wydał decyzję o sprzedaży lokalu mając pełną legitymację materialnoprawną. W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2006 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo podnieśli wątpliwość co do posiadania przez wnioskodawczynię interesu prawnego w sprawie niniejszej, zarzucając, że są prowadzone procesy odszkodowawcze przed Sądem Okręgowym w W., niezależnie od postępowań dotyczących ważności decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostały z tego rodzaju naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadnia ich uchylenie. Na wstępie jednak podnieść należy, że pozbawiony słuszności jest zarzut skarżących dotyczący braku po stronie H. W., H. C. i M. M. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta bowiem została już przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03, w którym sąd uznał, że byłe właścicielki nieruchomości [...] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przechodząc do dalszej oceny pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. podzielić należy stanowisko skarżących, że kwestionowane decyzje naruszają prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. skoncentrowało się na przytoczeniu obszernych fragmentów uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., nr OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13) i orzecznictwa sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji i nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnych. Nie przedstawiło natomiast rozważań prawnych uzasadniających stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym decyzja z dnia [...] marca 1981 r. wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa), czym także naruszyło w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3 kpa. Kolegium rozważając wskazaną kwestię nie uwzględniło istotnej dla sprawy niniejszej okoliczności wynikającej z treści decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], w której stwierdzono na podstawie art. 158 § 2 kpa, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., nr [...] w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz udziału przypadającego właścicielom tego lokalu w częściach wspólnych budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokalu wydana została z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie rodzi określone skutki dla postępowania w sprawie niniejszej. Skoro w przedstawionym wyżej zakresie nie została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1951 r., to w tej części wskazana decyzja (choć wadliwa) pozostaje w obrocie prawnym. Nieuprawnione jest więc stwierdzenie, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie cudzą rzeczą, i że decyzja z dnia [...] marca 1981 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa. Z powyższych względów przytoczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanowisko i rozważania wyrażone w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4/98, jako odnoszące się do niewystępującego w tej sprawie przypadku stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie mogły być uznane za przydatne przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej. Zauważyć w tym miejscu trzeba za treścią powołanej uchwały z dnia 9 listopada 1998 r., że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy nie jest decyzją zależną w stosunku do odmownej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale żądanie to rozpatrywane było w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej. W taki sam sposób winno być przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co winien mieć na uwadze organ przy rozpatrywaniu sprawy. Aby postępowanie to mogło zakończyć się stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, jak przyjęto w sprawie niniejszej, w pierwszej kolejności niezbędne jest nie budzące wątpliwości wykazanie, że zaistniała w stosunku do tej decyzji jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 kpa, a następnie, że występuje w sprawie przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Jak wskazano wcześniej brak jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw, by w świetle treści powołanej decyzji nadzorczej z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzić, że Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa sprzedał lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., skoro w tej części przyjęto, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne i stwierdzono, że odmowna decyzja dekretowa wydana została z naruszeniem prawa. Mimo bowiem tego, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to ograniczenie się w decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. w odniesieniu do lokalu nr [...] do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powoduje, że jej skutek prawny nie został cofnięty i Skarb Państwa pozostał nadal we wskazanym zakresie właścicielem nieruchomości i był uprawniony jako właściciel do rozporządzania nią (por. rozważania zawarte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 - ONSA 2000/3/93). Winno to mieć na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy dalszym rozpatrywaniu sprawy. Dodatkowo podnieść należy, że w aktach sprawy przekazanych przez organ brak jest dowodów doręczenia obydwu decyzji wydanych w postępowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. M. M. Brak udziału strony stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i powoduje uchylenie decyzji obarczonej taką wadą. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 152 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.