IV SA/Wa 2254/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi B. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. i M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzającą, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę ul. [...] z jednostronnym chodnikiem oraz kanalizacją deszczową na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz od ul. [...] na odcinku od ul. [...] z włączeniem w ulicę [...] w L. została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającą uchylenia w\w decyzji ze względu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następując ustalenia faktyczne i prawne: Niniejsza sprawa jest wynikiem rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w trybie przepisów art. 145§1 pkt. 4 kpa. Wznowienie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od przyjętej zasady trwałości decyzji ostatecznej i może nastąpić z przyczyn określonych w art. 145 i 145a kpa. Podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej jest istnienie wad, które nie mogą być już usunięte w postępowaniu odwoławczym zaś samo wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzja stateczną w celu sprawdzenia czy któraś z wad wymienionych w art. 145§1kpa nie wpłynęła na treść decyzji. Zgodnie z art. 149§1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia zaś odmowa wznowienia zgodnie z § 3 w\w artykułu , w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ wydając postanowienie wznawia postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną a rozstrzygnięcie co do dotychczasowej decyzji podejmuje dopiero po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. Wznowienie postępowania przez organ administracji nakłada na niego obowiązek ponownego rozpatrzenia całej sprawy z uwzględnieniem przyczyn jego wznowienia określonych w art. 145§1 kpa. Następnie działając na podstawie art. 151 §1 kpa odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenie lub uchyla zaskarżoną decyzję gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 kpa. Decyzja ta rozstrzyga sprawę co do istoty i kończy postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Wznowienie postępowania funkcjonuje zatem jako instytucja procesowa stwarzająca możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą określoną w art. 145§1 kpa. Istotą wznowienia jest więc powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego zaś nową decyzję rozstrzygającą wydaje się tak jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana. Powołując się na treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z art. 46 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości może być wydana kilku wnioskodawcom, nie jest także wymagane udokumentowanie praw do gruntu, na którym planowana jest inwestycja. Organ odwoławczy przyjął, że skarżący są stroną postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. jednakże wada ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ stwierdził zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania decyzji planu. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej teren planowanej inwestycji. Stąd zarzut nie respektowania prawa własności w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżących na tym etapie postępowania inwestycyjnego organ uznał za nietrafny bowiem przepisy prawa obowiązujące na tym etapie nie nakładają na inwestora obowiązku legitymowania się tytułem prawnym do gruntu. Odnosząc się do argumentu dotyczącego powołania przez organ l instancji na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. organ wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania zaś obowiązkiem organu było dokonanie analizy stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jej wydania co też organ uczynił dokonując rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia planu przestrzennego z 2001 r. B. i M. M. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji z powodu niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ poczynił nieprawidłowe ustalenia albowiem powołał się na zgodność decyzji z [...] sierpnia 2000r. z planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. Dodatkowo podnieśli zarzuty związane z ograniczeniem ich prawa własności. W obszernym piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie IVSA 2004\03 uchylił zaskarżoną wówczas decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na uchybienia o charakterze procesowym podkreślając przy tym, że organ nie wyjaśnił, czy skarżący są w istocie właścicielami nieruchomości objętej terenem inwestycji. Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 7 marca 2000r. IVSA 364\99 właściciel nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa a w konsekwencji przymiot strony w takim postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organy administracji związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2004 r. Wobec tego prawidłowo organy administracji ustaliły, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 145 §1 pkt 4 kpa warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. B. i M. M. winni bowiem, jako właściciele działki nr ew. [...] położonej w obrębie planowanej inwestycji, być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. Pominięcie ich w tym postępowaniu uzasadniało wznowienie tego postępowania. Należało także podzielić stanowisko organu co do tego, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, którego ona dotyczy dotknięte było którąś z wad wymienionych w art. 145§1 kpa. A zatem obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było ocena zgodności decyzji dnia [...] sierpnia 2000 r. z przepisami prawa, stanowiących podstawę jej wydania. Art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydawania decyzji, wskazuje, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie ustawodawca w art. 43 wskazał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zapisów zawartych w art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem.( tak NSA w wyroku z dnia 31.08.1998 IV SA 1695/96 LEX nr 45724). W konsekwencji zatem nie mogły odnieść zamierzone skutku zarzuty skarżących odnoszące się do tego, że inwestor ( Gmina L. ) nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym planowała przeprowadzenie inwestycji objętej wnioskiem. Nieuprawniony jest w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji wyrażającej zasadę ochrony własności prywatnej. Skoro bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu objętego decyzją nie narusza ona w żaden sposób prawa własności właścicieli. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stoją na straży prawomocności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego : art. 7, 77§1, 80 i 107§3kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzja organu w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej jest przedwczesna. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji zarówno organu l instancji jak i II instancji organ badał zgodność zamierzonej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2001 r. Umknęło uwadze organu, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2000r , ( będącej przedmiotem kontroli ) nie obowiązywał jeszcze plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].10.2001 r. a zatem ustalenia omawianej decyzji nie mogły być zgodne z tym planem. W dacie wydania decyzji na terenie objętym inwestycją obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia [...] maja 1994 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr [...] póz. [...] z dnia [...] listopada 1994r. Po wznowieniu postępowania organy administracji winny zatem zbadać czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami tego planu. W konsekwencji zatem należało uznać, że ustalenia organu dotyczące zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jedynie na marginesie natomiast wskazać należy, że organ w żaden sposób nie wykazał tej okoliczności. W aktach sprawy brak jest bowiem wypisu jak i wyrysu z planu, które potwierdzałaby ustalenia organu co do zgodności inwestycji z tym planem. Reasumując - zasadny jest zarzut skarżących nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W konsekwencji decyzję organu odwoławczego jako naruszającą prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wprawdzie decyzja organu l instancji jest dotknięta tą samą wadą, biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta ( w przypadku złożenia odwołania ) organ odwoławczy winien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające i jego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni czy inwestycja objęta wnioskiem nie jest sprzeczna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...].08.2000r to jest planu z 1994r.i ustalenia te zostaną zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym według reguł wskazanych w art. 107§3 kpa. Z tych wszystkich względów - w oparciu o treść art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).