I OSK 204/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 354/04 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2006r., sygn. akt III SA/Kr 354/04, po rozpatrzeniu skargi E. B., stwierdził nieważność decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że E. B. pierwszy dokument potwierdzający jego uprawnienia do kierowania pojazdami uzyskał w dniu 28 sierpnia 1968 r. Następne prawo jazdy otrzymał dnia 22 października 1971 r. Zostało ono wydane bezterminowo oraz potwierdzało uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i C. W związku ze zniszczeniem blankietu prawa jazdy właściwy organ w dniu 13 lutego 1988 r. wydał E. B. wtórnik posiadanego prawa jazdy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku E. B. o wymianę prawa jazdy, zarządził wydanie wnioskodawcy ważnego bezterminowo prawa jazdy kategorii B i C. W odwołaniu E. B. zarzucił, iż powyższą decyzją został pozbawiony nabytych już uprawnień. Nowo wydany dokument prawa jazdy ma wyłącznie kategorie B i C, podczas gdy "obowiązujące z 1971 r." przepisy szerzej określały posiadane przez niego uprawnienia z kategorii C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Organ podał przy tym, że skoro odwołujący posiada wydane w dniu 13 lutego 1988 r. prawo jazdy "B" i "C", to w procesie wymiany tego prawa jazdy należało stosować § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz.U. Nr 69, poz.640 ze zm.). Tym samym kategoria B prawa jazdy określona w dokumencie z dnia 13 lutego 1988 r. odpowiada kategorii B nowo wydanego prawa jazdy, zaś kategoria C - również kategorii C w nowo wydanym dokumencie. Na decyzję Kolegium, E. B. wniósł w dniu 16 lutego 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podtrzymując dotychczasowe zarzuty o pozbawieniu go nabytych uprzednio uprawnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] oraz orzekło w ten sposób, że zarządziło wydanie przez Prezydenta Miasta K. skarżącemu prawa jazdy kategorii B, B1, C, C1. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarga E. B. w całości zasługiwała na uwzględnienie, dlatego dopuszczalnym było zastosowanie wobec niej trybu autokontroli. Organ podniósł ponadto, że treść art.150 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym należy interpretować w ten sposób, że osoba składająca wniosek o wymianę prawa jazdy powinna otrzymać nowy dokument prawa jazdy, po przeanalizowaniu zakresu i charakteru posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień z daty uzyskania tych uprawnień. Konieczna jest więc merytoryczna ocena zakresu posiadanych uprawnień, a nie tylko dokonanie wymiany prawa jazdy zgodnie z literalnym brzmieniem wymienianego dokumentu. W ocenie Kolegium kategorie B i C określone w dokumencie prawa jazdy z 13 lutego 1988 r. odpowiadają obecnie kategoriom B, B1,C i C1. Te cztery kategorie odpowiadają bowiem posiadanym przez skarżącego uprawnieniom określonym w podlegającym wymianie dokumencie prawa jazdy. Powyższą decyzję E. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przyznane mu prawo jazdy kategorii B, B1, C i C1 nie jest zgodne z zakresem dotychczas nabytych uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący podniósł, iż w 1968 r. uzyskał prawo jazdy kategorii III. Nadto wskazał, iż wymienione prawo jazdy ma być dowodem potwierdzającym posiadane kwalifikacje, a nie dokumentem zmieniającym wcześniej uzyskane przez kierowcę kwalifikacje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 5 września 2006 r. podniósł, że ustawową podstawą dokonania wymiany prawa jazdy stanowi art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98 poz. 602 ze zm.). Określenie warunków, terminów i wysokości opłat za wymianę prawa jazdy lub innego dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami, bądź też potwierdzającego dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami nastąpiło w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wymiany prawa jazdy dokonuje organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami, na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami złożony na druku, którego wzór określają przepisy w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Jeżeli z wnioskiem wystąpi osoba uprawniona, wymiana i wydanie w jej wyniku prawa jazdy jest obligatoryjne. Wskazuje to na swoisty "autoamtyzm" działań w sprawach wydawania prawa jazdy. Analiza charakteru i treści dokumentów stanowiących wniosek w sprawie dokonania wymiany prawa jazdy prowadzi do wniosku, że w takim postępowaniu nie są ani badane, ani ustalane uprawnienia danej osoby do kierowania pojazdami. Samo wydanie dokumentu prawa jazdy stanowi czynność o charakterze materialno – technicznym. Wydanie nowego prawa jazdy potwierdza jedynie posiadane już kwalifikacje w zakresie poruszania się po drogach określonymi kategoriami pojazdów. Nie następuje zatem w drodze decyzji administracyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia również wykładnia funkcjonalna przepisów Prawa o ruchu drogowym. Funkcją prawa jazdy jest bowiem jedynie potwierdzenie posiadanych kwalifikacji. Samo zaś nadanie uprawnień do kierowania pojazdem, jak również odmowa ich nadania następuje w formie decyzji administracyjnej. Nadanie uprawnień (odmowa nadania uprawnień) stanowi zakończenie postępowania administracyjnego rozstrzygającego o przyznaniu (lub odmowie przyznania) określonych uprawnień na rzecz indywidualnie oznaczonej osoby. Dopiero po wydaniu decyzji w sprawie nadania uprawnień do kierowania pojazdami, właściwy organ wykonując tą decyzję wydaje dokument potwierdzający posiadane uprawnienia. Żadne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o ruchu drogowym lub ww. rozporządzenia nie dopuszczają zmiany przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami w postępowaniu mającym na celu jedynie wymianę dokumentu prawa jazdy. Zmiany decyzji ostatecznej można dokonać tylko w trybie odrębnego postępowania administracyjnego. W związku z tym niezasadnym jest zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że w procesie wymiany prawa jazdy należy dokonać merytorycznego zbadania zakresu dotychczas posiadanych uprawnień. Gdyby tak było jak wskazuje na to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wówczas niepotrzebna byłaby treść § 4 ww. rozporządzenia, która dokładnie określa sposób "przepisywania" kategorii. Wystarczyłaby wówczas jedynie regulacja zawarta w art. 88 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uznać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy powszechnie obowiązujące, nie dopuszczały bowiem orzekania w zakresie samej wymiany dokumentu prawa jazdy w związku z upływem ważności takiego dokumentu, w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą uznaniem jej za nieważną, to dalsza kontrola tego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym jest nie tylko zbędna, ale i niedopuszczalna. W przypadku bowiem wystąpienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji Sąd I instancji ma obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji niezależnie od istnienia jakichkolwiek innych jeszcze okoliczności, wskazujących na ewentualne inne wady, niż określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 150 i art. 92 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.) w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. – w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. z dnia 2002 r., Nr 69, poz. 640 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. – w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 20 lutego 2004 r., Nr 24 poz. 215 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 marca 2004 r. polegającą na przyjęciu, iż wymiana dokumentu prawa jazdy w oparciu o regulację rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. – w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 z późn. zm.) na zasadach i w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 20 lutego 2004 r., Nr 215 z póź. zm.) winna następować w formie czynności materialno – technicznej, nie zaś w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nie ulega wątpliwości, iż wręczenie dokumentu prawa jazdy jest konsekwencją wydania indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej orzekającego o przyznaniu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi określonego typu. Skarżący nie kwestionuje zatem, że przy faktycznym wydawaniu dokumentu prawa jazdy, brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, a działania te kwalifikują się jako czynność materialno – techniczna. W kwestionowanym wyroku Sąd I instancji nie wprowadził jednak żadnego rozróżnienia w zakresie dwóch odmiennych stanów faktycznych, tj. sytuacji gdy: 1) uprawniona osoba występuje o wydanie dokumentu prawa jazdy "po raz pierwszy" po nabyciu uprawnień do kierowania pojazdami, 2) od tej kiedy uprawniony występuje o wymianę posiadanego już dokumentu prawa jazdy. W treści rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy zawarte zostały przepisy § 5 ust. 1 i 2, zgodnie z którymi w wydawanych w drodze wymiany dokumentach uwzględnia się ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia lub możliwości prowadzenia określonego pojazdu, przy zastosowaniu liczbowego ich oznaczenia w postaci kodu określonego przepisami w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. W świetle powyższych regulacji, przy uwzględnieniu przepisu § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, brak jest podstaw dla przyjęcia, iż przy wydawaniu dokumentu prawa jazdy zastosowanie znajdują analogiczne zasady jak przy jego wymianie. Rozporządzenie w sprawie wymiany praw jazdy w § 5 ust.2 zawiera odesłanie do rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Tym samym ustanawia prawny obowiązek zastosowania przez organ administracji trybu i zasad obowiązujących przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc również § 2 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z którym wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia oraz ich wtórników następują w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przytaczanych przepisów i przyjął, iż wymiana dokumentu nastąpić w drodze czynności materialno – technicznej. Nie uwzględnił w swych rozważaniach również tego, że organy administracji publicznej, w tym skarżący nie dysponują swobodą w zakresie możliwości decydowania o tym, czy przepisy aktów wykonawczych zastosować, czy też pominąć je przy orzekaniu z powołaniem się na niezgodność ich z aktami ustawowymi wyższego rzędu i zasadami techniki legislacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej, oznacza konieczność prawidłowego określenia w niej podstaw kasacyjnych. Skarżący zobowiązany jest zatem do powołania przede wszystkim konkretnych przepisów prawa, które - jego zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji, określenia postaci tych uchybień oraz uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych norm. Stosownie do art.174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość ta sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że można kwestionować błędną wykładnię tylko takiego przepisu prawa materialnego, który miał w sprawie zastosowanie. Tymczasem część powołanych przez kasatora norm, a mianowicie art. 92 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003, Nr 58, poz.515 ze zm.) oraz § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz.640 ze zm.), nie była stosowana ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ani organy administracji. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych norm przez błędną ich wykładnię, a zatem sformułowane w tym zakresie zarzuty są całkowicie chybione. Przechodząc do pozostałych zarzutów zauważyć należy, że przepis art.150 ust.1 ustawy - Prawa o ruchu drogowym, zamieszczony wśród przepisów intertemporalnych traktuje o zachowaniu ważności praw jazdy, wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Z treści tego przepisu wynika w sposób oczywisty, że utrzymywał on ważność dotychczas wydanych praw jazdy do czasu ich wymiany. W sprawie, której przedmiotem zaskarżenia była decyzja dotycząca w istocie odmowy wydania prawa jazdy określonej kategorii w związku z wymianą prawa, nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia tego przepisu. Natomiast art.150 ust.2 omawianej ustawy zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie to dotyczyło jedynie określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy oraz innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy, które wykraczają poza wskazany zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że wymiana praw jazdy jest czynnością materialno - techniczną. Omawiane przepisy nie przewidują wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej, ani też weryfikowania - w trybie wymiany przedmiotowych dokumentów - wcześniej nabytych przez kierowcę uprawnień. Decyzją administracyjną jest jedynie przyznanie stronie prawa jazdy, tj. uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Jest to bowiem oparte na przepisie powszechnie obowiązującym władcze, jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach indywidualnie oznaczonego adresata w konkretnie oznaczonej sprawie, gdzie między organem administracyjnym, a stroną nie występuje ani zależność organizacyjna, ani podległość służbowa. Zauważyć ponadto należy, że zwrot "wydanie prawa jazdy" nie oznacza tylko wydania decyzji nadającej stronie uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Może być ona także użyta dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Wówczas mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną. Taki sam charakter materialno - techniczny ma również czynność wymiany prawa jazdy. W toku przedmiotowego postępowania organ ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wyłącznie dokumenty, określone w § 2 ust.3 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, które wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku. Nie może natomiast badać dokumentów potwierdzających wcześniej nabyte przez kierowcę uprawnienia. Stosownie do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylanie lub zmiana decyzji ostatecznych, ich stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych, a nie w przepisach wykonawczych. Reguła ta dotyczy także decyzji w przedmiocie przyznania kierowcy uprawnień do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).